党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，强调优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。佛坪县坚决扛起耕地保护政治责任，以“严起来”的总基调、“强有力”的硬措施，积极探索耕地保护新举措，全力遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保耕地保有量不减，粮食生产面积、产量和质量不减，构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局，全县“三区三线”划定耕地保护目标1.8万亩，永久基本农田1.23万亩。2023年度国土变更调查“一上”成果显示，佛坪实有耕地20023亩，比2022年度净增加656亩，是全市为数不多的耕地总量净增加的县。
一、佛坪县国土资源现状及困境
佛坪县位于陕西省南部、我国秦岭——淮河地理分界线秦岭南麓核心区。全县总面积1279平方公里，境内山清水秀，气候温润，森林覆盖率达91.19%，县域国土总面积为190.0290万亩，其中耕地资源2.1634万亩,占总资源的1.1%；林地资源180.7543万亩,占总资源的95.1%；草地资源0.1994万亩,占总资源的0.1%;划入自然保护区土地面积125.17万亩。其它(包括城乡公共、农村居民、水域、道路、岩石及裸露等）占地面积6.8958万亩，占总资源量的3.63%。“三区三线”划定永久基本农田保护面积1.23万亩、生态保护红线面积125.07万亩。全县土地坡度较大，坡度等级小于2°的面积为0.5449万亩；坡度等级2°-6°的面积为1.1795万亩；坡度等级6°-15°的面积为4.3041万亩；坡度等级15°-25°面积为10.4953万亩；坡度等级25°以上的面积为170.5052万亩。
耕地保护面临的现实困境：一是耕地流失风险。国土“三调”数据显示：2009—2019年，佛坪县耕地共流出1700余亩。其中，流向林地和园地的分别为980亩、720亩。近年来因农村劳动力转移和人口老龄化等因素导致的潜在抛荒耕地等的数量不容忽视，守住2035年耕地保护目标任重道远。二是土地要素冲突。2020—2022年，全县耕地“非农化”“非粮化”情况呈逐年递减趋势。其中，经济发展引起的非农建设占用逐步降低，但乡村振兴引入的水产养殖等特色产业，以及在耕地中实行果蔬套种、稻虾（鱼）共养等造成的“非粮化”面积居高不下。乡村振兴产业发展用地需求与耕地资源供给的矛盾日益突出。
二、国土资源保护的主要做法
（一）坚持党政同责，从严从实护地。一是守牢耕地总量。佛坪县全域搭建“督查一张图、管控一条链、巡查一张网”，将耕地和永久基本农田保护任务足额带位置分级下达，建立以村、组为单位的网格化管理机制，将耕地和永久基本农田的空间位置与责任信息进行挂接，明确任务分工，厘清责任边界，确保每块耕地都有田长管理。全县共设置二、三、四级田长63名。坚持“以补定占”，落实“三占三补”要求，连续3年耕地实现净增加。二是提升土地质量。坚持“小田变大田、闲田变忙田、差田变良田”，加大高标准农田建设资金投入，实施农田水利“最后一米”项目，构建“一横三纵”水源调配网络，实现耕地资源扩容、提质、增效，扎实做好建设项目占用耕地耕作层剥离再利用，促进土地资源节约利用。三是抓好农地产量。以“五个农业”为抓手，实施良田、良种、良机、良法、优链、优农“六大工程”，整合各类涉农项目资金37.8亿元，实施农田灌排设施、机耕道路、农田林网、土壤改良等田间工程，保护提升耕地质量，提高农业良种化、机械化、科技化、信息化水平。
（二）坚持规划引领，统筹空间需求。一是抓好源头管控。把优化国土空间布局作为重中之重，科学编制《佛坪县国土资源管理规划（2021-2025）》等一系列政策文件，将耕地和永久基本农田保护目标落实到图斑地块，确保图、数、实地相一致。充分运用好耕地保护国土空间专项规划成果，编制好实用型村庄规划，严控新增建设用地和城镇开发边界范围，加强耕地保护源头管控。二是优化生产空间。结合国土空间规划编制，坚持“宜田则田，宜林则林，宜园则园”原则，稳妥推进“林果上山、农田下山”，促进农业生产空间布局更加优化，推动全县形成耕地资源数量足、位置稳、布局优、环境良、利用好的局面，持续巩固“三区三线”划定成果。三是融入发展大局。将耕地保护纳入经济社会发展规划，落实“从严从紧、有保有压”供地政策，建立重大用地项目会商制度，凡是不符合国家产业政策、规划布局、用地政策的，一律不予通过预审；对占用耕地少的基础设施、公益事业、民生工程、对经济发展起支撑作用的重大产业项目和生态环境工程建设项目、新农村建设等用地优先保障。
（三）坚持严格管护，依法依规管地。一是落实“田长巡”。坚持关口前移、重心下沉，2023年创新开发使用“佛坪耕保”App和智慧监管平台，将全县耕地和永久基本农田图斑带位置、带范围，建立田长制监管信息平台，做到每个地块都配置田长、巡查员、信息员，落实常态化、网格化巡查制度，织密“人防+技防”保护网，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”。今年以来违法图斑同比下降81.3%，实现耕地“零违法”。二是落实“执法管”。严格落实临时用地到期复垦制度，加强设施农用地监管。制定并印发《佛坪县耕地保护田长制实施方案》，建立“日通报、周调度、月总结”工作机制，压实各级田长任务，形成监管合力。建立行政执法向纪检监察机关移送问题线索制度和“田长+检察长”工作机制，健全耕地“非粮化”问题线索定期向农业农村部门移交的常态化工作机制，严肃查处违法违规占用耕地行为，做到问题“早发现、早制止、早整改、严查处”。三是落实“源头治”。常态化加强流失地找回、撂荒地整治、宅基地监管，保证耕地实至名归。“一图斑一方案”推进流失耕地图斑整改，近3年找回耕地0.48万亩。在前期摸底排查的基础上，复耕复种一批、引导流转一批、土地托管一批，分类推进撂荒地整治。建立农村安置点用地“三次验线”制度和“三次验线”与政府资金拨付相挂钩制度，倒逼加强用地全周期监管，从源头疏解乱占耕地建房行为，引导全社会依法合理用地。
（四）坚持效率优先，节约集约用地。在守住耕地数量、稳定耕地布局的基础上，按照“先做加法、后做减法，先造地、后用地”思路，大力推进造地增粮富民工程，努力实现耕地数量与质量提升。
一是聚焦提质增效实施全域整治，让“巴掌地”变“规模田”。为耕地规模经营和发展现代农业创造条件。破权属、拓范围。坚持把镇街全域作为整治项目的实施范围，实施土地改革促增收。出台《佛坪县农村产权流转交易管理办法》《佛坪县农村土地经营权流转管理工作细则》，盘活利用闲置农房和闲置宅基地46户15亩，流转土地9651亩，深化与头部企业合作，建成携程度假农庄·陕西佛坪店、花筑、小红书苑等民宿集群。全县生产总值增长4.4%，城乡居民人均可支配收入分别增长6%、7.2%。零改整、坡改梯。实施“小并大、短并长、陡变缓”等工程，采取水田整治、田块归并、台面重构等措施，将“巴掌田”零碎地块整治成50亩以上的规模化单元，累计实施梯田整治30公顷、田块归并98公顷、台面重构70公顷，整治出50亩以上的规模化单元110余个。针对性开展宜机化、生态化整治，标准化配套灌溉、排水、生产便道等基础设施，将生产干道拓至2.0—3.0米、生产便道拓至1.5—2米、灌溉管网直径增至0.6米，促进渠成网、路相通、沟相连，打造保水、保土、保肥“三保地”，近三年，累计整修生产干道36公里、生产便道134公里、排水沟渠19公里、灌溉管道18公里，整治后的耕地灌溉抗旱、土壤蓄肥、抵御自然灾害能力明显提高。
二是聚焦高效利用培育特色产业，让“鸡肋地”变“高产田”。在守牢粮食安全的基础上，佛坪县利用有限土地资源积极发展绿色中药、食用菌、土蜂蜜、冷水鱼、林麝、梅花鹿、稻鱼综合种养等生态产业，构建“一旅二养三药”绿特产业体系，有力实现耕保与发展双赢。优化产业布局。强化规划引领，合理确定公共设施、建设项目占用耕地范围，有序引导林果“上山”“上坡”，逐步腾退平坝、丘陵地区耕地，用“山上园地林地”换“山下耕地良田”，确保耕地总量不减少。大力推广种植烤烟、辣椒、食用菌、有机水稻等高价值农作物，替代种植玉米、土豆、红薯等低价值农作物，每亩收益由1200余元提升至2000余元。发展规模经营。结合大力发展“五个农业”，引导专业合作社、村级集体经济组织、农业大户流转整治后的成片耕地，打造高山特色生态农业基地，耕作成本大幅降低。产业融合赋能。坚持农文旅融合发展，一体推进土地整治和人居环境整治，挖掘利用梯田风光、自然风貌、人文历史等乡村特色资源，培育壮大乡村旅游。
三是聚焦强村富民拓展增收路径，让“沉睡地”变“致富田”。深入挖掘耕地资源价值，建立完善产业联农带农机制，大力促进强村富民增收，“寸土”生“寸金”。务工流转增收。建立“统一流转＋农户务工”等经营管理模式，实现产业规模发展和农户务工增收，目前，全县整治单元土地流转价格由每亩200元提高至400—600元，农户务工收入年均增收4000元以上。充分发挥村级集体经济组织带动、兜底作用，流转空壳村、偏远村的整治土地，引入社会资本合作运营，实施统一种植、包装、销售，激活村级集体经济增收新动能，全县80%以上的村级集体经济年经营性收入超10万元。
三、几点启示
耕地保护是一项长期而艰巨的任务。佛坪县坚决落实最严格的耕地保护制度，深入探索耕地保护创新举措、长效机制，积极打造具有辨识度的山地全域土地提质整治成果，打牢山区强县富民的长远根基，奋力实现了生态效益、社会效益、经济效益协调发展。有这几点启示：
启示一：提升土地资源效能，科学规划是前提。节约集约必须以科学规划为引领，在国土空间规划编制过程中，佛坪县积极构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护格局，引导产业向主体功能区集聚，加快构建全县“城乡一体、融合发展”的空间发展格局。
启示二：提升土地资源效能，做大增量是支撑。推动资源环境领域改革，破解土地要素制约，最根本的是要从增量提升上下功夫。佛坪县创新性用足用好土地增减挂钩等政策，不断增加土地供给，通过创新方式方法，引进社会资本，推动土地增减挂钩项目实现市场化运作，有效解决了土地增减挂项目资金来源不足问题，减轻了政府财政压力，提升了项目运作效率，为各类项目建设提供了更多土地要素支持。
启示三：提升土地资源效能，创新举措是关键。佛坪县坚持用改革的思路、创新的方法，把优化资源配置、提升用地效率作为实施新旧动能转换、加快县域经济高质量发展的创新举措。一方面，深入挖掘原有项目用地潜力，多措并举解决好低效闲置用地问题，持续推行产业用地弹性出让多种的供地方式，降低企业的用地成本；另一方面，大力引进项目占地少、投入多、产出高的项目，对新落地项目实施严格的审核标准，不断提高新落地项目亩产效益，坚定不移地走资源节约之路，使土地节约30％以上。
启示四：提升土地资源效能，用好政策是根本。充分发挥政策导向作用，通过行政、经济、法律的综合杠杆盘活存量土地。通过政策激励、跟踪帮扶等措施，引导企业通过开展战略合作、调整产品结构、产业结构等方式，提升亩产效益，为调整优化用地需求提供有力支撑。财政部门从土地出让收益中拿出一定比例，建立政府储备土地资金池，用于土地报批、征收、拆迁，确保盘活资金，形成良性循环。
(作者为中共佛坪县委副书记、县长)
