城乡发展失衡是全球主要经济体转型过程中面临的普遍问题。在我国城乡发展不平衡、乡村发展不充分也成为当前我国推进共同富裕过程中必须解决的关键问题。三峡库区城乡二元结构典型，解决库区城乡失衡，推进融合发展、实现共同富裕对库区长治久安和长江经济带高质量发展具有重要的现实意义。
三峡库区城乡二元结构典型突出
三峡库区涉及湖北宜昌市的夷陵、秭归、兴山、恩施自治州的巴东县和重庆市的十五个区县及重庆主城区所包括的6个老城区，总面积5.67万km2，其中重庆段面积4.397万km2，占三峡库区总面积的77.54%，占重庆市总面积的53.36%，重庆是三峡库区的主体。三峡库区是我国一个特殊地理环境单元：一方面库区位于长江经济带的关键节点区位和我国第二、三级地形阶地过渡地带，是国家重点生态功能区，生态地位极为重要；同时又是世界特大型水利枢纽工程所在地，国内外关注度高。另一方面库区具有“大城市+大农村”显著特点：既有我国最大的内陆城市、又有广大的库区腹地，经济社会发展相对滞后，库区城乡二元结构典型突出，因此，早在2007年就被确定为我国首个国家统筹城乡综合配套改革发展试验区。尽管十多年来库区在城乡统筹协调发展的路径、模式、政策机制等探索方面取得了一些成绩，但库区城乡差距仍显突出：如2020年库区城乡居民可支配收入为2.56:1、城乡人均消费支出比为2.11:1，城乡大学生比2:1等，城乡二元结构在我国具有典型性、代表性，并因其所处的地理-生态-经济位置（区位）特殊，三峡工程影响巨大等原因而广受国内外关注。所以加快推进库区城乡融合发展、缩小三峡库区城乡差距具有紧迫性。
三峡库区城乡融合发展面临的主要问题
目前尚未制定库区城乡融合发展的总体规划和专题规划及其实施方案，库区各区县城乡融合发展的目标、发展定位、重大任务与空间布局以及保障措施等尚未明确。
城乡融合发展水平总体较低。如重庆库区除城镇化率90%以上的六个老城区外，其余15个区县当中城乡融合属于中低水平的有12个、合计占80%，达到中高水平融合的只有3个区县，实现高水平融合的区县为零。
城乡融合发展有明显的地域差异，且不同维度上的融合发展不同步。重庆主城周边地区城乡融合水平相对较高，库区腹地除万州外，均属中低水平融合；同时人口、经济、社会、空间等不同维度上城乡融合水平进展不同步，其中人口融合水平相对较高，社会、经济融合水平次之，空间融合水平最低，这与库区复杂的自然环境条件有密切关系。
投入力度不足，科技支撑作用不明显。虽然2019年我国已经在全国11个省市区的部分片区开展城乡融合发展示范试点，但示范面较窄，且示范中捆绑重大项目的力度不够，缺乏专门针对城乡融合发展的专项重大项目支撑。其次库区城乡融合发展中涉及产业升级、人居环境优化、生态文明建设面临的一些关键科技问题、“卡脖子”技术亟待攻克。
城乡融合发展的典型地域模式及经验缺乏总结提炼。针对库区不同区域类型的城乡融合与共同富裕的示范案例少，局部或个别地区城乡融合高质量发展与共同富裕一些好的经验、模式/路径缺乏系统性对比研究和总结。
三峡库区城乡融合的实现路径与对策
规划引领、科学制定《三峡库区城乡融合发展的总体规划》。结合所处区位、资源禀赋、人口、产业结构等条件，制定库区总体及各区县相应的分区发展规划及实施方案，明确各区县城乡融合发展的目标、发展定位与方向、不同时期的重大任务与空间布局及其保障措施等。
以产业为根，探索库区城乡产业融合发展新模式和新路径。首先根据市场需求和所在区县资源禀赋、发展定位等条件，科学选准产业发展方向和突破口，如渝东北秦巴山区和渝东南武陵山区属于城乡融合水平及经济社会发展水平偏低地区，要在保护绿水青山的同时实现区域城乡产业融合，要突出“绿色农业+”和“旅游产业+”。其次是合理布局地域特色产业，一是根据库区土地适宜性评价结果，进行特色农林牧副等产业基地布局建设；同时结合库区乡村振兴规划实施，在库区开展新型村镇建设试点，引导城市产业要素入住新型村镇，引进一批龙头企业和产业进驻村镇，结合村镇资源开发，推动村镇建设与产业发展同步进行，打造新型村镇特色产业基地，将村镇特色产业与旅游、体验休闲、深加工、文化创意相结合，催生出新模式、新业态。三是构建城乡产业互动、互融机制，建立“城市—县域—新型村镇”的产业联动长效机制。引导城市专业市场和物流基地向郊区、农村延伸布局，发展连接城乡的冷链物流、仓储、配送投递、电商平台和系列综合型、专业型农贸市场等，带动农产品入城和工业品下乡，形成联通城乡物流、满足“内循环”为主的商贸型新业态，解决城市优质产品及时进村和村民“卖难买难”、“增产不增收”等问题。
以人为本，建立城乡人口自由流动机制，促进库区城乡人口融合。一是完全取消在城区稳定就业半年以上农村转移群体户口落户限制，尽快落实入城人口 “市民化”待遇。二是在城郊周边或区位条件好的中心乡镇，设立一批新型村镇，将新型村镇作为城乡人口自由流动的示范区，即新型村镇居民的户籍可以享受城市的同等福利待遇。三是新型村镇的交通供水等基础设施、教育文化等公共服务、医疗与养老保障、就业机会等多方面与就近的城市一体化；四是建立新型村镇与就近城市 “一对一”就业帮扶，整体推动乡村劳动力的跨区流动，并使他们稳得住、留得下。
激活资金、技术、土地等要素市场，促进库区城乡要素双向有序流动。以公平兼效益为导向，既要重视中心城区要素聚集的“规模效应”和增长极作用，又要防止中心城区对乡村优质要素过渡的“抽水机”虹吸作用，促进库区城乡要素双向流动和高效聚集。尤其要支持和鼓励城市优质要素合理有序向乡村尤其是重要节点乡镇的流动与适度聚集，形成中心城区—节点乡镇—乡村的城乡要素传导机制和路径。为此一是要建立完善的金融支持政策，发挥政策银行和商业银行的导向作用，破除乡村发展的资金瓶颈，盘活“资金”要素，政府带头并引导社会、民间各种资金进入农村产业、农村基础设施等领域，促进城市资金反哺乡村。二是大力实施乡村振兴战略，通过美丽乡村建设、提升农村现代化治理水平等行动，增强“三农”的竞争力；倡导大学生、村官和技术人才大胆到农村去建功立业。三是积极推进农村产权制度改革，如农村资源变股权、资金变股金、农民变股民改革，盘活“土地”要素，尽快建立或探索完善城乡统一的建设用地市场，探讨出台鼓励城市资本适度合理进入库区农村土地市场的办法，在农民自愿原则基础上，允许库区农民把闲置的宅基地、废弃的集体裸地、荒地通过土地整治后转化为集体建设用地进入市场，在土地增值、财富聚集过程中让村民享受土地改革的红利。
优化库区城乡空间布局。针对库区自然环境条件复杂、城乡差异大、空间融合度低的短板，需要对库区城乡空间进行适度的优化重构，科学布局库区城乡生产、生活、生态空间。一是在遵循乡村传统格局的基础上，对城乡居民居住地规模和聚集形态进行优化，包括实施城市端的老旧城区的更新改造、新城区功能的完善提升、主城卫星城镇的合理布局等；乡村端的空心村闲置宅基地的盘活再利用，新型村镇的打造，生境严酷村寨和山区分散住户的生态移民，迁移聚集在交通、功能相对完善的村镇等措施，实现城乡居住生活、生产环境的改善和国土空间的集约节约利用。
完善乡村基础设施网络，打通“最后一公里”，促进库区城乡公共服务均等化发展。一是探索库区城乡医疗卫生体系的衔接机制，确立城区三甲医院对口帮扶库区县人民医院或中医院，由三甲医院的主管业务副院长或学科带头人兼任库区对口帮扶医院的业务院长，实现城区优质医疗资源共享，逐步健全城乡一体化的医疗保障体系。二是对库区教育资源进行合理配置，出台引导和鼓励主城区优质教育资源要素向库区流动的政策措施，推进城乡教育均等化发展。三是稳步提高库区农村居民养老保险、医疗保险覆盖率及其保障水平，提高农村居民抵御风险的能力，促进城乡社会保障体系逐步并轨发展。四是打通库区城乡融合链接的最后一公里，疏通城区连接乡村的水、电、气、路、通讯等基础设施网络的卡点，完善乡村路网站点、村民活动中心、乡村电商联络点、乡村垃圾收集站点等便民设施；推进库区乡村基础设施网络化、智能化建设，进一步提高乡村道路班车通达率、自来水普及率、燃气普及率等。
深入推进“人—业—地”融合，构筑库区城乡融合发展的新格局。一是在库区各高铁、高速公路主干沿线、重点城市连接部开展新型城镇化发展试点，积极推进生态城市、智慧城市、海绵城市、文明城市、平安城市等的建设。二是根据高铁、高速公路网络和区位条件，结合库区的乡村振兴规划，通过美丽乡村建设、农旅一体化建设等，促进农村人口合理化集聚和居住环境的改善，实现城乡空间功能提升和城乡各自文化特色的留存。三是建立健全城乡一二三产业融合发展体系，引进一批龙头企业、特色企业融入新型村镇建设当中，推动乡村尤其是新型村镇实现产业化、特色化发展；引导和扶持乡村企业走农业+旅游、农业+农耕文化+旅游、民俗文化+旅游、农业体验+旅游、互联网+旅游、教育+旅游等发展道路。四是城乡两端双向发力，根据各自的资源禀赋、区位条件和高质量发展的规划要求，统筹城乡发展，以区县或乡镇为单元，形成定位明确、功能互补、融合发展的新格局。
推进碳转移支付实施，创新库区城乡融合手段。库区乡村欠发达区多分布在边远山区，生态脆弱但植被覆盖率较高，是重要水源涵养区和重点生态功能区。在推进共同富裕中要充分考虑生态保护和绿色发展[4]，将地区生态环境状况纳入政绩考核体系，通过加大对库区碳转移支付力度，创新推进类似库区这种生态资本存量较好的乡村欠发达区实现绿色发展。
加大投入，设立三峡库区城乡融合发展基金。库区乡村产业发展、城乡公共服务均等化建设、乡村抗风险能力建设等需要大量资金，而政府财政投入有限，因此可设立三峡库区城乡融合发展基金，除向中央申请一点、市政府自筹一点、直接受益的上市企业如三峡电力按一定比例划拨一点外，主要接收社会各界人士特别是先富阶层、企业、爱心人士等的捐助。
进一步发挥科技支撑作用。围绕库区特色产业发展、山水林田湖系统治理修复、基础设施共建共享等薄弱环节涉及的关键科技问题进行梳理、向社会招贤挂牌，发布库区城乡融合发展需求清单。如库区山地混农林牧业持续经营技术、丘陵区的优质经果林生态高效栽培及加工保鲜技术、平行岭谷中谷地传统粮油产区精耕细作与耕地连作障碍技术、城郊都市农业和多功能农业业态创新技术模式、库区生态系统健康适应性管理与服务功能提升技术、生态产品价值精准测算及变现技术模式、川东传统村落保护与利用技术等急需攻关解决。
示范先行，建立若干城乡融合发展示范县区、示范乡镇、示范村寨。积极争取国家支持，在重庆西部片区作为国家11个城乡融合发展试验区基础上扩面、扩容，争取开展“三峡库区城乡融合发展国家试验区” 的示范建设。同时鄂渝两省市也要创造条件主动在库区有一定基础、区位较好的区县、园区、乡镇、中心村镇等不同行政级别区域建立库区城乡融合发展试验示范区，不断总结经验，发挥三峡库区先行先试的示范引领作用。
（作者为重庆师范大学地理与旅游学院教授）
