乡村治理是国家治理的基石、乡村振兴的基础。湖北省东、西、北三面环山，山地占总面积的56%，全省103个县级行政区中，37个山区县和18个丘陵县的版图面积总和占76%，5800多万常住人口中近三分之一生活在山区。故而，山区乡村治理是我省新时代全面推进社会治理现代化面临的重大课题。与平原乡村及城镇社区相比，山区乡村具有地域面积大、便捷通达难、产业支撑弱、群众收入低、老龄化程度高等方面的特点，也决定了其在社会治理方面的艰巨性和复杂性。要实现以流域综合治理为基础的“四化同步”发展，必须着重关注和全面提升山区乡村的治理能力和水平，不断夯实巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴的基层基础，更好地维护群众切身利益。充分调动农民的积极性、主动性、创造性，培育“共同精神”。
山区乡村治理存在的问题
（一）治理单元不优。一是治理半径过大。当前我省大部分山区乡村治理单元还是沿袭2000年前后合村并组时的村、组单元，行政村版图面积普遍较大，农户居住分散，村“两委”干部服务半径大，传统的治理模式难以适应日益复杂、任务繁重的治理形势。例如，三峡库区秭归县村均面积在10平方公里以上、最大达45.3平方公里，村平人口近2000人；鄂东南通山县村均面积达14平方公里，村平人口近1500人；鄂西北竹溪县村均面积达11平方公里，村平人口近1000人。二是利益联结不紧。山区海拔跨度较大，村庄由低至高在水利、道路、产业等资源方面差别较大，村组之间、村组内部利益需求差异较大，致使服务需求难以满足、村民自治难以开展。
（二）治理力量不强。一是内生动力不足。随着城镇化进程加快，农村青壮年劳动力大量外出，“空心化”、“老龄化”问题日趋严竣，留在村内的大多是“38、61、99”人群，参与村内公共事务热情不够、能力不足。例如，通山县户籍人口48.8万人，常住人口仅38.62万人，近10万人流出，60岁以上人口6.2万人，占比达16.04%；秭归县60岁以上人口9.1万人，占比达24.9%；竹溪县60岁以上人口6.93万人，占比达18.2%，山区县老龄化程度日趋严重。二是服务效能不优。受合村并组影响，“村两委”职数减少，任务加重，超出村委”干部工作限量，影响服务质效。例如秭归县村“两委”干部人均服务面积超2平方公里，人均服务群众近400人。三是村“两委”干部行政化趋势明显。村“两委”干部从“半脱产”转为“专职化”，工作任务繁重而待遇偏低，权责利不对等，无法吸引优秀人才进入村干部队伍。
（三）治理机制不畅。一是民意表达渠道不畅。在乡村治理中存在自下而上的民意诉求表达受限、常态化议事协商机制不完善等问题，群众缺乏参与议事协商的平台。例如村民依靠传统的“12345”热线反馈诉求，经过层层转交后仍由镇村处理，诉求反馈效率不高。二是社会力量参与不够。真正发挥作用的服务类、公益类、互助类的农村社会组织总量不足，部分退休后居住在农村的机关企事业单位干部、有威望的乡贤达人缺乏参与村级公共事务的平台，常态化开展活动不够，作用发挥不充分。三是党员教育管理不严。基层党组织未建立普通党员的监管奖惩机制，致使普通党员对党组织的认同感偏低，出现部分普通党员不参加组织生活、不缴纳党费等现象，影响党组织在人民群众心中的形象。例如农村部分长期在外的流动党员，难以按时参加支部主题党日活动。
（四）治理效能不高。一是共同体意识不强。由于原有治理单元不合理，村民居住地域、劳作关系、经济往来等联系不紧密，存在各不相干、各自为阵、各为其利的现象，不能形成利益共同体、治理共同体，难以有效聚集村民合力。二是精神文化活动匮乏。农村文体设施配套不全，缺乏有效的群众文化活动组织，村民精神文化生活枯燥单调，青少年健康成长、留守老人赡养等问题在农村地区普遍存在。据最新调查表明，农村文化娱乐生活大多是看电视、打牌，占比达80%以上。三是公益管护机制不全。农村道路、安全饮水、人居环境等公益设施长效管护机制不健全，因资金匮乏、配套缺位，村民自愿参与管护的积极性不高，影响村级公共服务质量。
出现上述问题的根本原因，主要在于随着经济社会发展、人口城镇化率的提高，农村人口大幅减少，以血缘为纽带的传统宗族治理模式已不复存在，需要构建适应新时代发展需求且更加趋于合理的乡村治理格局，与时俱进创新乡村治理方式、提升乡村善治水平。
山区乡村治理难题的破解对策
（一）优架构，重建乡村治理新体系。一是划小治理单元。顺应流域治理走向，在行政村内按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”原则，以“一湾、一埫、一坡、一坝”等为基本单元划分治理单元，进一步推动治理力量下沉、治理效能提升。按此原则，秭归县将167个行政村划分为1609个村落，每个村落50至80户，面积1-2平方公里，治理格局更趋合理。二是重构治理体系。推动党的领导、村民自治和全方位监督纵向到底、横向到边，让每名群众都发挥作用。秭归县构建“一核引领、三线融合、三级架构、五方聚合”的共建共治共享的“幸福村落1335”治理体系，即纵向构建“村党组织（一）村落党小组（一）党员”的党建体系、“村委会-村落理事会-村民”的自治体系、“村务监督委员会-村落监督小组-村落监督员”的监督体系，横向健全自治、经济、社会、群团、监督等五方聚合的组织矩阵。三是充实治理力量。结合重构的治理体系，配齐治理单元队伍。秭归结合村落实际和治理所需，以“有能力、有意愿、有威望”为选人标准，选优配强6937名村落“两长八员”（党小组长、理事长，经济员、宣传员、帮扶员、环卫员、调解员、管护员、张罗员、监督员），明确工作职责，推动治理力量保鲜保活。
（二）提能力，激发乡村治理新动能。一是选育治理骨干。打破地域界限、身份界限、职业界限，扩宽选人用人渠道，注重从事业有成的外出人员、有奉献精神的党员、复员退伍军人等群体中培养选拔村“两委”干部。竹溪县全面优化村“两委”班子结构，从外出创业能人、大中专毕业生和致富带头人中选任村党组织书记103人、占比达34%，充实村后备干部87人。同时，强化教育培训，让村“两委”干部成为知识面开阔的“杂家”和长期扎根乡村的“专家”。二是厘清职责边界。严格落实村工作事项准入和退出流程，进一步细化村依法履职、依法协助事项清单；加强村级事项监督，防止简单摊派、下压任务，不断减轻村“两委”干部负担。使其集中精力抓主业，更好为村民服务。南漳县聚焦减轻村级报表、事务、指尖负担，取消了17个事项。三是加强包联帮扶。压实包联单位责任，深化医疗、教育干部人才“组团式”帮扶。持续向乡村振兴重点村选派驻村第一书记和工作队，更好发挥科技特派员产业帮扶作用，为乡村振兴提供坚强组织保证和干部人才支持。秭归县建立健全“1+5+20”（1个领导小组、5个振兴专项工作组、20个行业专班）的工作架构，实行单位联村包村、党员干部结对包户“双包”责任制，全县167个行政村帮扶干部、联村帮扶单位实现全覆盖。
（三）建机制，规范乡村治理新模式。一是建立协商交流机制。构建以“1+2+N”村级议事协商平台，即以村党组织为核心，搭建村级议事协商委员会、村落议事协商小组两级平台，带动N名群众参与。按照“民事民提、民事民议、民事民决、民事民办、民事民管、民事民评”程序，组织村民依法协商，保证村民有序参与基层事务。南漳县发挥“两代表一委员”桥梁纽带作用，常态化深入群众，征集社情民意，推动问题解决。二是建立群众评价机制。聚焦公共服务群众评价机制建设，推广数字化、信息化应用，建立公共服务绩效“民评”机制，完善民意表达、评价反馈和结果应用体系，实现公共服务事项、评价对象和服务渠道全覆盖。秭归县建立了公共服务群众满意度测评“以下评上”机制，增强了群众话语权和满意度，持续提升公共服务质量。三是建立服务保障机制。以流域为底图单元，成立流域治理党建联合体，统筹推进流域内社会治理。持续深化乡镇机构改革，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、平台下沉到村，推动从“忙事务”向“抓服务”转变。秭归县聚焦四大水系布局，以流域为底图单元，建立4个流域治理联合“大党委”，以乡镇为单元设立12个流域治理联合“大总支”，成立“共护长江”党建联合体，推动基本公共服务体系不断健全。
（四）聚合力，构建乡村治理新格局。一是维护权益聚合群众。坚持党建带群建，健全群团基层组织体系，推动工会、共青团、妇联、科协、工商联、残联、红十字会等群团工作重心落到基层。做实做细村民权益维护、普惠福利、困难帮扶等工作，加强对留守老人、留守儿童、留守妇女、残疾人等特殊群体关怀，有针对性地做好关爱服务工作。二是发展经济联结群众。坚持从自然条件、资源禀赋、产业基础等实际出发，大力发展村级经济，利用“村党组织+市场主体+农户”的模式，村集体以资金、资产、资源入股，群众以劳力、土地、资金等入股，建立村集体、市场主体、群众利益共享、风险共担的经济利益共同体，以产业发展、增收致富引导群众共同参与。三是培育组织服务群众。培育志愿服务、矛盾调处、环境保护等公益类社会组织，支持各类组织常态化开展活动，推动群众从受益者转变为参与者、从“要我做”变为“我要做”。整合公共场地、闲置用房等资源发展服务类组织，提供居家养老、托育扶幼、配送服务等惠民便民服务。对照上述三个方面，南漳县在“共同缔造”试点中，建立了以青年之家、妇女之家为代表的群团组织，以“五链”模式为代表的集体经济组织，以草草义工、莲夏基金会为代表的社会组织，构建了“横向到边”的治理架构。
（五）育精神，推动乡村治理新发展。一是以文化凝聚共识。把“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”共同缔造理念方法融入乡村治理全过程，以“立壮志、改陋习、树新风”为抓手，深入挖掘村落文化、提炼村落精神，培养群众共同体意识。制定“村规民约”、“村落公约”凝聚民心，推动形成“共建美好家园，共享幸福生活”的良好氛围。二是以平台凝聚力量。以党群服务中心为圆心，推动各村落构建以“建设小广场、搭建小平台、配备小设施、组建小队伍、举办小活动、创建小品牌”为主要内容的“六小”村落文化供给模式。以村落为半径，因地制宜建设集便民服务、宜居生活、健康医疗、文化教育、邻里互助等多场景于一体的幸福村落驿站。按此模式，竹溪县建设45个乡村会客厅、227个邻里守望站，激活了村民参与公共事务的主动性。三是以激励凝聚人心。全面推行乡村治理“积分制”管理，建立村民“文明存折”、“时间存折”，将积分结果与评先评优相结合，营造争先创优、比拼赶超的良好氛围。推广公益创投理念，将积分结果与惠民福利挂钩，破解农村公益事业重建轻管现象。南漳县发挥“时间存折”激励作用，全县304个村建“时间存折”积分超市274个，其中5个镇（区）实现“时间存折”兑换超市全覆盖，调动了村民参与公共事务的积极性。
以上对策及措施在南漳、竹溪、秭归等山区县已进行阶段性探索和实践，取得了一定的成效，南漳、竹溪纳入全省首批运用共同缔造推进党建引领基层治理体制机制创新试点单位。秭归“幸福村落”建设先后承担过全国农村改革、全国农村社区治理、全国乡村治理体系等试验任务，荣获“中国社区治理十大创新成果”、“全国第二批农村改革试验项目”、“全国农村社区治理试验项目”、“全国20个乡村治理典型案例之一”等荣誉，被确定为全国乡村治理体系建设试点县。
总之，山区乡村治理因其特点存在诸多现实困难，推进山区乡村治理对于山区面积广大、人口众多的湖北亦具有重要的现实意义，需要不断探索、不断丰富、不断提升，为全省以流域综合治理推进四化同步发展奠定坚实的基础。
(作者为湖北省秭归县委副书记、县长)
