为贯彻落实好习总书记关于“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”的指示批示精神，加快推动大运河文化带和国家文化公园建设，淮安市于2020年初开始深度谋划、多方论证，最终确定在历史文化资源众多、要素齐全，能够带动地方发展、致富两岸群众、充分展示淮安独特地位和价值的主要河湖地段，规划实施125公里长的大运河“百里画廊”战略，引起了社会的高度关注。
大运河百里画廊战略规划本质上是利用自然、生态、人文优势，为淮安重塑特质、增强富民能力拓展新渠道新空间。在谋划百里画廊战略之初，就提出了建设“转型升级的运河富民画廊”的目标。至今两年多过去，建设的进展怎样、存在什么问题、如何加快推进？就此，我们调研组于4月19日至24日，通过现场察看、座谈交流、数据分析等方式，对百里画廊沿线“四区一县”展开调研。总的感到，富民画廊建设成效显著，地方欢迎、社会看好、群众点赞，但建设过程中暴露出的一些问题需要引起高度重视和警觉，须在新发展理念指导下推进百里画廊高质量建设，让沿线宝贵的自然、生态、人文资源能够更好地撬动富民增收、乡村振兴和区域经济发展。
一、聚力富民画廊建设初现美好模样
百里画廊沿线在大运河淮安段核心监控区范围内（临水边界线外各2千米），共有27个镇街、164个村居，分别占全市的28.42%、10.35%。到去年底，全市村级集体经营性收入村均64.5万元，沿线77个样本村村均71.86万元；全市农民人均纯收入2.34万元、沿线样本村村均2.39万元，均高于全市平均水平。
交通加势、生态加持，沿线群众幸福指数不断提升。百里画廊沿线最大优势是生态，最大瓶颈是交通。随着二河西堤生态修复一期工程、环洪泽湖公路、里运河文化长廊“四行”系统、洪泽湖大堤透湖工程等一批生态修复、道路通达项目的实施，市民游人拥有了更多近距离感受河湖、与水互动的空间。盱眙县沿洪泽湖有数十公里，但长期以来沿湖地段都是杂树荒草原始风貌，盱眙人几乎没有“沿湖”概念。随着环湖公路的修建，洪泽湖盱眙段已经形成“环湖公路一线牵、大湖大田拥两边”的特色郊野风光，是洪泽湖畔南岸最美的自然弯区，盱眙由此迈入了“拥湖发展”新时代。盱眙段环湖公路对洪泽区老子山镇来说一样意义重大，该镇一退休老同志感慨道：“盼了三十多年的环湖路，没想到说通就通了，真像做梦一样，现在我们到洪泽和市区再也不用绕道了。”环湖公路从湖区延伸至二河，也为二河沿线带来了新变化新机遇。全长172公里的环洪泽湖公路已基本贯通，为建设环湖生态经济廊道、助力乡村振兴、促进富民增收奠定了坚实基础。
两河助力、振兴助跑，产业富民壮村基础不断夯实。“我们霍山村可以说是百里画廊富民壮村的代表，村集体收入在几年前的时候只有1.8万元，因为百里画廊的建设彻底改变了交通落后闭塞的状况，吸引了一大批本地能人大户和外来客商投资兴业，集体经济迅猛发展，去年达到193.4万元。”盱眙县霍山村党支部书记激动之情溢于言表，这也是画廊沿线发展的一个生动缩影。近年来，沿线相关县区抢抓国家大运河文化带和淮河生态经济带战略叠加机遇，推动富民画廊建设与乡村振兴战略实施有机结合，培育形成绿色食品、高端装备制造以及优质稻米、小龙虾、螃蟹、畜禽、绿色蔬菜等特色产业集群，有效拓展了富民增收空间。在优越的内河通航条件助攻下，总投资202亿元中天钢铁精品钢帘线项目成功落户淮阴区，为周边发展和群众就业创造了许多机会；清江浦区依托黄码港建设的临港新城，正携手苏粮集团、益海嘉里、井神盐业等知名企业打造千亿级食品产业集群；盱眙县、洪泽区大力发展龙虾、洪泽湖大闸蟹规模化养殖，推动产加销一体化融合发展，去年分别获批国家级优势特色产业集群、苏北首家大闸蟹省级现代农业产业高质量发展示范园，这些“虾兵蟹将”真正成了当地农民发家致富的好帮手。结合乡村振兴，深入实施“小田变大田、大田变良田”行动，乡村空间治理取得实效，去年洪泽湖周边10个镇流转土地经营权7.45万亩，土地流转率达73.15%。淮阴区40个村通过公共空间治理收回集体土地1.81万亩、村均451.8亩，村均增收26.36万元。
文化赋能、旅游显能，文旅融合发展积极效应不断释放。深入挖掘大运河历史文化底蕴，全力促进文旅融合发展，创新推出众多优质文旅产品。大运河百里画廊成功入选全国红色旅游融合发展试点单位，淮安是全国仅10个、全省唯一上榜的城市。沿线11个景点成为江苏“运河百景”标志性文旅产品。新冠疫情放开后，旅游景气指数井喷，沿线区域多层次消费活力持续激发，至今年5月底，全市接待境内外游客1383.8万人次，同比增长82.2%；实现旅游业总收入165.2亿元，同比增长98.8%。闻香下马，知味停车。作为世界美食之都，淮扬菜美食文化也在不断发扬光大。淮安区瞄定河下古镇“精品美食餐饮服务业集聚区”建设目标，常态化、系统化推进美食餐饮服务提档升级，入驻苏食公司、井神公司、淮扬菜大师工作室等优质业态，清溪馆、天妃宫、庆春堂等一批老字号门店盛景再现，成为来淮游客的必到之地，“吃在河下”的美名不断远扬。
合力推动、创新驱动，项目建设保障水平不断提高。两年多来，全市上下勠力同心、创新思路，在用地保障、资金争取等方面取得了一系列突破，有力推动了一批重点项目加快实施。在破解土地难题方面，清江浦区实施御码头运河文化美食中心项目过程中，在全省首次采取土地带建筑挂牌的方式，探索出提高城市更新效率的新路径，推动美食中心项目建设柳暗花明；盱眙县实施特色化土地项目，通过国土空间全域综合整治，化解了环洪泽湖道路占用127亩基本农田问题，保障了沿线295亩文旅项目用地，成为全省自主实施的第二个优秀案例。在向上争取资金方面，沿线县区和市发改、交通、水利、生态等部门充分研究利用政策，经常请进来视察指导、增强项目编报的可行性，主动向上跑汇报沟通、提高项目争取的成功率。据不完全统计，两年来共争取中央和省级扶持奖励资金超过25亿元，有效保证了项目顺利建设。
二、解锁富民画廊建设遇到瓶颈制约
调研发现，富民画廊建设中遇到了一些矛盾与挑战，既有影响工程建设的方向性问题，也有给地方干群带来困惑的瓶颈制约，需要引起高度重视和警觉。
规划衔接执行不够到位，统筹协调联动不足。调研发现，各地各相关部门在推进画廊建设的政治站位上很高，态度鲜明、行动积极，但是从经济角度的思考谋划上则有所欠缺，没有充分统筹好眼前和长远、需要和可能、经济效益和社会效益等方面的关系。在规划贯彻执行方面，引领作用发挥不充分，尽管制定了“1+1+N”规划体系、出台了实施意见，但规划与规划之间有机衔接不够，规划宣贯实施的刚性不强。例如，环洪泽湖公路在规划设计时未充分考虑旅游休闲需要，配套停车区域预留不足，节假日人流高峰期间，车辆停放困难、交通极易堵塞。在部门协同联动方面，由于市大运河办职能的先天缺陷，在牵头抓总项目建设从立项、审批、建设到验收涉及发改、水利、生态、交通等多个部门，职责界定不够明确，部门之间政策时常打架，在处理生态环境保护与自然资源合理开发利用关系上难达共识。区域之间同样也存在协调不畅问题，比如市民呼吁强烈的贯通淮阴区与清江浦区的明远路最后一公里梗阻、连接清江浦区等三区的大运河北岸堤顶路坑洼不平等问题，为多种原因，始终未能够彻底的解决。
市场化机制发挥不够充分，社会资本参与不足。如何发挥好市场“无形之手”和政府“有形之手”合力，通过市场化手段吸引社会民间资本投入建设不足，两眼向外、市场运作的创新举措有限。经调查，文旅类、基础设施类项目基本是地方政府或政府背景的国有平台公司“单兵作战”，存在加大政府隐性债务、加重财政负担的风险。今年列入投资计划的25个项目、总投资达174.27亿元，民营资本投资项目仅有2个、投资额仅占13.26%。项目建设质量参差不齐，有的项目规划、建筑风格、表现手法雷同，档次和质量不尽如人意；有的投资强度、市场预期和实际经营收益明显不成比例，却占据风水宝地；有的项目前期缺乏充分论证，功能定位不清，导致建设速度缓慢、进展不快，无法按期投入运营。项目运营策划水平有待提升，有些项目在建成后如何保证正常运转、平衡投资成本、实现预期收益等方面缺少市场化思维和手段；有些项目在开发建设前期的选题、定位、规模、经营等方面稍显潦草，以致建成的项目低端化、同质化，不少项目季节性经营特征明显，效益不理想，发展无后劲，带动富民成效不明显；有的项目建成后长期空关闲置、无形浪费，难以发挥带动发展、促进富民的作用。
产业富民效应不够突出，特色优势转化不足。从调研情况看，沿线产业一定程度上对促进富民增收形成了积极作用，但与富民画廊建设目标存在不小差距，自然生态文化等特色禀赋和比较优势没有充分转化为产业竞争力、农产品附加值。产业功能定位狭窄，无论产业规划，还是项目布局，以农文旅为主的低端低效产业偏重，绿色低碳、医学生物等高端高效产业较少；传统产业占据主导，新经济、新业态发展不足。就文旅产业来说，定位不够科学、发力有失精准，一些低水平项目仓促上马，精力、财力分散，有些景区景点长期处于“平时闲得发慌、节日忙得够戗”的状态。就沿线工业发展看，产业集聚能力偏弱，随着湖河生态修复力度加大，沿线诸如井神盐业、清江石化、淮钢以及元明粉生产等工业企业生态压力增加，生态红线“一刀切”否决了许多项目，片面地割裂了生态保护与经济发展的关系。乡村产业融合发展迟缓滞后，横向看，沿线农业与休闲旅游、生态文化、健康养老等产业融合的广度、深度、力度不够，差异化、特色化、多样性不足，同质化问题比较突出；纵向看，打造农业的全产业链，推动产业向前后端延伸、向上下游拓展，推动产品增值、产业增效的融合上存在短板，有机农业、生态农业等绿色农业发展相对缓慢，高效农业占比不到20%，除了“盱眙龙虾”叫响全国之外，“淮安大米”“洪泽湖大闸蟹”“黄码红椒”等未能持续放大品牌效应，直接影响富民增收。
政策激励作用不够明显，资源要素支撑不足。基层普遍反映，土地、资金、人才是制约富民画廊建设的主要瓶颈。土地方面，“项目等地”的困难一时难以解决，有的项目房屋建筑因土地问题无法办理“两证”，影响企业融资和市场化经营。人才方面，“懂经营、会管理、能创业”的人才普遍紧缺，年轻人特别是大学生留淮返乡积极性不高，精于高效农业、电子商务、文旅策划等能“带一帮人、领一方富”的领军型人才更加匮乏。同时，农村人力资源日益趋紧，样本数据显示，百里画廊沿线12个乡镇中，户籍人口和常住人口无一例外连续三年呈下降趋势，去年底常住人员只占户籍人口的63.3%，其中马头镇、和平镇仅为38.2%，常住人口主要是老人和儿童，“空心化”现象普遍，不易吸引富民增收项目。
三、展示富民画廊建设胜景未来可期
富民画廊建设对于促进沿线区域协调发展、推动乡村振兴、带动周边群众增收致富具有重要现实意义，需要树立战略思维、运用系统观念统筹四个方面的关系。
一要统筹好整体与局部的关系，着力构建富民画廊全域联动格局。大运河富民画廊建设属于流域经济，涉及多个领域、多个板块，其最显著的特点就是整体性更强、关联度更高，需要科学把握好整体与局部的辩证统一关系。从组织上加以统筹调度。发挥市大运河文化带建设领导小组的指导督促作用，强化市大运河办牵头抓总职能，对跨区域、跨部门的重大问题进行定期会商会办，推动建立联巡联防联治、信息共享、监督考核等工作机制，着力解决“九龙治水”“标准不一”问题。从规划上加强科学引导。强化多规融合，推动沿线区域国土空间、产业发展、园区建设、基础设施提升、文化遗产保护传承等专项规划与市百里画廊战略规划有效衔接，推动富民画廊建设与新型城镇化建设、乡村振兴“三级先导”工程贯通实施，切实形成全市工作“一盘棋”。从板块上强化协调联动。各县区要自觉把画廊各区段发展置于全局之中，发挥区域禀赋优势，强化资源要素高效整合利用，因地制宜打造重要节点、重要片区，力避产业同质同构、低效无序竞争，实现错位发展、协调发展、融合发展，促进区域发展优势互补、良性互动，有效增强集聚能力和富民效应。
二要统筹好眼前与长远的关系，精准把控富民画廊建设关键环节。富民画廊建设是一项长期性、战略性工程，并非一朝一夕之功、一时一地之事，既要有紧张快上、分秒必争的压力，也要有放眼长远、敢于留白的定力。建好设施提升基础功能。加快推进大运河沿线、环洪泽湖道路工程以及基础配套设施建设，推动城区段大运河北岸、二河东堤区段等片区规划提升，尽快打通明远西路交通梗阻，切实增强沿线交通、水利、绿化、景观等基础性功能。加强沿线区域高标准农田建设和土地综合整治，引进国内外先进涉农投资主体发挥“小田变大田”的规模集聚优势，按照“四季有田园大地景观、四季有生鲜农产品、四季有农事体验活动”进行系统性长远规划，全面推动农业适度规模化、产业集群化、运营市场化发展，增强农业强村富民带动效应。优化布局拓展发展空间。统筹考虑区域产业、城镇空间布局，尤其对于尚未开发利用的空间、土地、资源，坚持“有所为有所不为”，为未来发展留足空间，不能为上项目而上项目、为创牌子而创牌子，导致后期开发受限、空间受挤、利益受损。尤其是在重大项目布局上必须坚持全域统筹，综合考虑、对比研究论证在不同区段实施的可行性、差异性、成长性以及辐射带动范围、预期收益效果，避免同质竞争，力求最大效应。要统筹沿线开发园区、乡镇集中区建设，鼓励对低效产业用地、老旧厂房、闲置用地进行盘活利用，扎实推进农村集体经营性建设用地入市试点，加快形成新空间供给，进一步提升区域平台的产业、项目集聚能力，扩大带动民富效应。做特产业放大经济效应。推动沿线地区大力发展优质稻米、小龙虾、螃蟹、畜禽、绿色果蔬等优势产业，有计划地建设一批现代农业产业示范园，打造大运河特色产业带。要注重发掘乡村多元价值，探索“一村一业、一村一品”，依托“淮味千年”引领培育特色农业品牌、提升价值，积极发展农产品直播带货、农村电商等新业态，形成农民增收多元化路径。借鉴浙江“未来乡村”发展模式，放大蒋坝院子、特色小镇建设经验，鼓励沿线群众利用自家民居发展经营，推进沿线特色田园乡村建设串点成线、连片成景，促进乡村经济、民宿经济、庭院经济加速发展。
三要统筹好开发与保护的关系，充分释放富民画廊生态创富效应。我市大运河沿线可以开发利用的资源非常丰富，需要加强保护的区域也很多，有些项目实施过程中因为生态管控、文物保护等问题受到影响，我们必须在绿色发展理念指引下优化富民画廊建设路径，在注重生态与经济协同发展中催生富民画廊建设更大效益，不能简单粗暴地一提生态就连连摆手，使生态红线成为发展的“高压线”。保护好生态基底。要加强生态环境保护修复和系统治理，持续开展大运河沿线、洪泽湖周边等区域林地提质改造、岸线修复等综合整治，加强清口枢纽、双金闸等重点片区保护和利用，组织实施一批保护传承、研究发掘、文旅融合等重点工程，切实以优良生态环境和产品供给集聚人气、吸引人流、促进消费。要开发好“生态+”文章。大力培育以生态体验、观光休闲、研学教育、健康养生等为主题的“生态+”产业链，依托优良生态赋能盱眙龙虾、洪泽湖大闸蟹、淮安大米等农业品牌和农产品附加值提升，精心策划一批以跨区域景点串联互动为重点的精品生态旅游线路，全面促进生态与农、文、旅等多元融合发展。要转化好生态价值。要深入践行“两山”理念，鼓励引导沿线区域聚焦生态优势转化、政策机制构建等重点领域大胆改革创新，明确相关业务部门牵头，组织专班研究、探索在洪泽湖周边等具备一定条件的区域开展生态产品价值实现机制试点，着力形成更多生态价值转化为经济价值的有效路径。
四要统筹好政府与社会的关系，全面形成富民画廊多元共建体系。大运河富民画廊建设投入量大、涉及面宽，但是市场机制作用发挥不足、社会参与度不够，需要政府发挥引导作用，调动更多社会资源力量参与建设。要创新方式“引资”。政府部门除了通过向上争取、申请专项债券等方式筹集资金外，要用政策调节的手段、一事一议的方式，积极与央企、头部企业建设大运河文化带和国家文化公园投融资平台，建立全流程的投、融、建、运一体化开发运营模式，解决好钱从哪里来、项目谁来建、运营谁来做的问题。充分发挥市场机制作用，保证投资回报，提高中国水工科技馆、彭祖文化综合体等项目市场化策划运营水平，探索推进蒋坝、老子山、西顺河等资源丰富、人口规模偏小、便于治理的乡镇与大集团、大企业合作共建企镇、企村共同体，创造产镇融合新业态、打造共同富裕新模式。要优化政策“引才”。出台引导激励政策，策划实施“归雁”工程，吸引人才返乡创业，带动更多村民就近就业，增强镇村经济活力。优化人才培育引进政策，加强种养实用人才、乡村工匠、手工艺人和经营管理人才培训，积极招引“懂经营、会管理、能创业”的专业人才参与特色村庄建设运营、农产品线上线下销售、农业品牌运营等方面发展，进一步扩大强村富民带动效应。要策划活动“引流”。借鉴“淄博烧烤出圈”成功经验，围绕“伟人故里、运河之都、美食之都、文化名城”四张名片创新策划系列特色节庆活动、主题推介活动，借助抖音、快手等有影响力的新媒体平台打造宣传引爆点，造就更多现象级“城市流量”。利用沿线水域众多的特色，策划植入水上运动项目、打造水上培训基地、引入亲水赛事等，形成人流导入和集聚效应。在淮安区河下古镇、清江浦区1415街区等城区段重点片区大力发展夜间经济、直播经济，培育一批网红打卡地标，塑造24小时活力城市，激发城市消费活力。
实践告诉我们，有什么样的政绩观，就会有什么样的发展效果。我们要打造的富民画廊，不是什么急功近利、华而不实的政绩工程，而是为民造福、泽被后人的民心工程。要在建设过程中统筹好四个方面关系，必须牢固树立和践行正确的政绩观、发展观，解放思想、实事求是，求真务实、敢闯敢试。党委、政府要坚决为担当者担当着、负责者负责、干事者撑腰壮胆。相关部门要敢于打破部门利益格局，多出谋划策、少设槛打坝，尤其是执纪执法部门要带头为党员干部、社会企业松绑解套、消除顾虑，为“四敢”落地提供系统保障，着力创造更加宽松的发展环境。要敢于打地域行政壁垒，更新思想观念和思维方式，积极运用创造性的思路和办法应对、解决画廊建设过程中遇到的各类矛盾问题。广大干部要敢于打破传统思维束缚，放下思想包袱、大胆改革创新，只为成功找办法、不为困难找借口，全力创造更多典型经验和实践示范，通过上下齐心、左右协同，真正让“百里画廊”美在其中、“富民画廊”富得起美名！
(调研组成员：王冰、祁安、建东、志专、克军、庆章、陈争)
