基层治理是国家治理的末端，国家治理能力和治理水平在很大程度上取决于基层治理能力和治理水平。 “上面千条线，下面一根针”是基层最真实的写照，基层面临的压力使基层治理能力和水平大打折扣。这就要求我国加快探索基层治理的新机制，提升社会治理的整体水平。党的二十大指出，提升社会治理效能，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度。近年来，北京市平谷区为解决屡禁不止的采盗金矿、偷运沙河、盗挖山体等问题，“将执法主导权下沉，赋予金海湖镇党委对相关执法部门的指挥权，通过上下联动，建立了联合执法机制”，创新性地形成了“街乡吹哨、部门报到”治理机制，为基层社会治理提供了新的思路。2018年，该项创新机制成为北京市委市政府的“1号改革课题”，在全市16个区的169个街乡展开试点，其改革成果在2018年11月习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第五次会议上得到通过，全国多地纷纷学习效仿。
改革效果的影响因素
多数学者认为“吹哨报到”改革效果显著，主要体现为以下两方面。一是对政府自身而言，“街乡吹哨、部门报到”改革实质上是通过“以块带条”的方式打破了科层制常规的治理机制，通过党政融合、明责赋权、大部门改革、绩效考评、转变职能和技术赋能等改革措施，将以往“垂直化”的科层条块关系逐渐 “扁平化”，将条块部门间基于专业分工的“串联式”业务流程变为可以同时有效面对基层治理难题和一线公众诉求的“并联式”业务流程。在一定程度上改善了条块体制内部在权责、信息、资源等方面的分割性，推动了治理重心下移。二是对政府外部而言，一方面，技术赋能提供了居民诉求的反映渠道，同时治理重心下移也使居民的诉求能真正被解决；另一方面，居民以“吹哨者”或“协管员”的身份参与“吹哨报到”，既能缓解基层政府发现问题的压力，又能构建二者之间的良好关系，为协同治理奠定基础。
部分学者认为，虽然“吹哨报到”破解了城市治理“最后一公里”问题，但是仍存在些许不足。如不合理诉求虽占比不大，但耗费行政资源和管理成本却很大；“吹哨报到”与“接诉即办”的衔接并不顺畅，“接诉即办”中用到“吹哨报到”的比例较低，主要原因是街乡将“吹哨报到”作为一种考核的工具和手段，认为“吹哨报到”麻烦、费时长、时效差，且吹哨多了可能引起职能部门不高兴，不如自己干。街乡的执法队容易出现人员不足、疲于应付等问题，进而引发目标置换、权力错位缺位、任务悬置、避责行为等问题，与基层政府减压、增效的目标相去甚远。
“吹哨报到”改革存在限度，其扩散和运转具有一定的前提条件。一是“吹哨报到”多适用于大中城市治理，中小城市基层人员充足且问题相对简单，条线部门解决问题反而更专业、高效；二是“吹哨报到”适合解决应急和攻坚问题，对于日常简单问题不适用；三是“吹哨报到”需要更高层级政府统筹，北京市目前实现了自上而下的全方位统筹，资源充足，改革的深度、强度到位，仅靠某个区或县对“吹哨报到”的改革措施进行“移植”，会严重影响改革的深化推进；四是“吹哨报到”需要相对完善的权责清单制度作为保障，对街乡赋权，才能用小清单撬动大改革。
改革效果
总体来看，北京市“吹哨报到”改革在党建引领、问题导向、绩效考核等机制作用下，“条块”间的互动更加和谐，协管员等社会主体参与其中，既减轻了街乡等主体的压力，提高了治理效能，又提高了问题响应度，解决了居民诉求。
（一）对内：减负增效
北京市“街乡吹哨、部门报到”的基层创新的治理力量新实践，在治理目标上有效解决了现有执法体制和基层管理体制的碎片化问题，在治理机制上整合了不同层级、不同部门和不同主体的治理力量，有效减轻了基层属地政府的压力，在具体实践中显示出良好的治理效果。严格社区工作准入事项，将市级部门下派至社区的表格从44项精简为3项，减少了93.2%；区级部门下派社区的表格（系统）从平均67项精简为4项，减少94%；将盖章证明事项从15项精简为3项，减少80%。让社区有更多时间精力抓党建、抓自治、抓服务。
（二）对外：诉求解决
政府回应性是现代社会中衡量公权力运行质量的核心指标，也是体现治理的民主化、常态化和法治化的关键维度。北京市依托12345市民服务热线，要求公共部门对自身职责范围内的市民合理诉求给予快速响应，对跨地区、跨部门的事项，则由属地管理责任主体负责统筹相关部门和企业进行处置。“吹哨报到”改革符合科层结构“扁平化”的改革逻辑，缩短了政府回应时长，提升了政府的回应性。
仅2018年1月到7月，北京市16个区的网格化城市管理平台共接到案件348.2万件，解决率达到93.83%，满意度达到92.51%。2018年12月，中组部对北京市“吹哨报到”改革的调研结果显示，80%以上的居民对背街小巷环境整治表示满意，90%以上对开墙打洞、无证无照经营和老旧小区整治表示满意，95%对占道经营整治表示满意，12345热线接到表扬电话同比增长17%。从2019年1月1日至2021年11月30日，北京市共受理群众反映3134万件，2019年日均1.9万件，2020年日均2.9万件，2021年日均4万件，市民诉求解决率从53%提升到89%，满意率从65%提升到92%。通过以上数据分析，居民诉求量逐渐攀升，问题的解决率和居民满意度也在逐年提高。
结论与展望
（一）改革经验之道
1.党建引领：“吹哨报到”改革的保障
习近平总书记强调，“做好城市工作，必须加强和改善党的领导”。“吹哨报到”改革牢牢把握党建引领这条主线，将其细化为坚持领方向、聚焦保大事、注重建机制、着力促服务的具体举措和实际行动，不断加强党在政治层面、思想层面、组织层面和机制层面的引领。在横向上凝聚城市基层党组织的力量，充分发挥社会组织等群体的力量，引导社区居民、物业单位等参与城市基层治理；在纵向上完善基层党组织设置，统筹社区党组织等主体，最终实现基层党建齐抓共管的美好局面。
2、问题导向：“吹哨报到”改革的驱动力
问题导向是制度的生命力。北京作为首都和超大城市，如何使城市治理高效、便捷、精细化是一个极为复杂的时代课题。对北京城市治理，习近平总书记寄予厚望：“北京城市大，要解决的问题有很多，要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。”大城市治理的重点和关键突破口也在基层。为使工作真正落到实处，制定确实可行的工作方案，北京市通过入户走访、暗中排查、召开座谈会等方式深度收集问题，广泛征求意见，将工作切切实实落到实处，使百姓诉求真正被解决。
3、多元共治：“吹哨报到”改革的活力
习近平总书记强调，“要发挥社会各方面作用，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与”。“吹哨报到”改革充分将起兜底性和普惠性作用的政府和起创造性作用的社会主体整合起来，鼓励市民群众参与吹哨报到，引入第三方机构参与其中，引导市场主体参与吹哨报到，争取中央单位支持“吹哨报到”及其后续发展。
4、绩效考评：“吹哨报到”改革的指挥棒
习近平总书记深刻指出，“要发挥考核指挥棒作用，把求真务实的导向立起来，把真抓实干的规矩严起来”。“吹哨报到”改革不断完善考核评价机制，不断优化完善考核评价指标体系，提升考评科学性、合理性。结合全市中心工作，调整考核评价内容和权重，充分发挥考核评价的导向作用。
（二）改革扩散建议
北京市“吹哨报到”改革发展较为完善，但其他地区仍处于“吹哨报到”改革发展的初期和中期阶段，仍需要借鉴北京市相关经验加以完善，取其精华，因地制宜，最终实现有效治理。
问题导向和多元共治作为北京市“吹哨报到”改革效果显著的关键因素，各地在发展“吹哨报到”改革过程中应加强对这两个因素及其组合的关注。同时也要注重扩大数据共享，促进专项整治。对于群众反映的高频需求、难点问题、集中区域，市民热线服务中心应进一步拓宽数据共享的领域，将民意舆情诉求数据向职能部门和属地政府公开，使各部门建立整合机制以解决共性问题，开展全面排查和专项整治，做到举一反三。具体说来，就是通过几个共同诉求解决一类问题，通过几个类似案例带动一块治理，将被动接单转化为主动治理，在群众投诉前整改类似问题。
城市治理的核心是人。“街乡吹哨、部门报到”，关键是一把手要重视，要坚持以人民为中心的发展理念，坚持新时代的群众路线。地方党组织要发挥示范引领作用，探索“街道协同、部门联动、综合整治、自治管理”模式，将社会力量引入城市建设。地方基层党组织要真正把“访民情、听民意、解民难”放在心上，通过“吹哨报到”机制彻底解决困扰社区居民的问题。共同绘就一幅连接党群、共建家园的美好图景。
（作者单位：中国政法大学政治与公共管理学院）
