党的十八届三中全会指出，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。改革开放以来，为加快国家工业化、城镇化、农业现代化建设，满足人民群众日益增长的公共服务需求，地方政府大力加强基础设施建设，促进经济快速增长，推进社会事业发展，取得了巨大成绩。然而，发展背景却是资金需求，地方政府通过设立各类投融资平台等方式利用信贷资金或企业债券形式融资弥补缺口，形成了大量的地方政府债务。据有关部门统计，2022年是债务攀升的一年，很多地方多处于入不敷出的状态，“谈债色变”或者避而不谈，回避问题。就此，谈一点宏观的肤浅的看法。
一、地方政府债务的基本情况
一是地方政府债务余额情况。经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元。2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务143896亿元，专项债务206722亿元；政府债券348995亿元，非政府债券形式存量政府债务1623亿元。2022年12月末，地方政府债券剩余平均年限8.5年，其中一般债券6.2年，专项债券10年；平均利率3.39%，其中一般债券3.39%，专项债券3.39%。
二是地方政府债务的规模。2014年末，全国地方政府债务(政府负有偿还责任的债务)余额15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元(包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元)。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议，在2014年末地方政府债务余额和2015年地方政府新增债务限额6000亿元的基础上，批准了2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。其中，一般债务余额限额9.6万亿元，专项债务余额限额6.4万亿元。
三是地方政府债务的结构。2014年末，全国地方政府债务余额15.4万亿元中，从政府层级看，省级、市级和县级(含乡镇)分别为2.1万亿元、6.6万亿元和6.7万亿元，占比分别为14%、42%和44%;从区域分布看，东、中、西部地区分别为6.7万亿元、3.9万亿元和4.8万亿元，占比分别为44%、25%和31%。从举借主体看，主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业，分别占39%、24%、22%和15%。从借款来源看，主要是银行贷款、BT等应付款、地方政府债券、企业债券、信托、中期票据和短期融资券等，其中银行贷款约占51%，地方政府债券约占8%。从债务期限看，2015年到期3.1万亿元，占20%;2016年到期2.8万亿元，占18%;2017年到期2.4万亿元，占16%;2018年及以后年度到期6.2万亿元，占40%;以前年度逾期债务0.9万亿，占6%。从债务率看，2015年末，地方政府债务余额限额16万亿元，债务率预计约为86%，低于100%的风险警戒线，债务风险总体可控。
四是地方政府债务的投向与作用。投向看，2014年，各级地方政府债务余额中用于市政建设4.7万亿元，约占31%;用于交通运输1.9万亿元，约占12%;用于保障性住房建设1.8万亿元，约占12%;用于土地收储1.7万亿元，约占11%;用于民生领域2.9万亿元，约占19%。用于市政建设、交通运输和土地收储的资金合计约占54%。作用看，举借地方政府债务一定程度上弥补了地方财力不足，有效保障了地方经济社会发展的资金需求；加快了地方基础设施建设，支持经济快速增长，加强和改善民生，保护生态环境；较好地应对了亚洲和国际金融危机的冲击,对稳定中国经济发挥了积极作用；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务大多形成了优质资产，有较好的经营性收入。
五是人大与地方政府债务管理。1994年的《预算法》明确规定，地方各级预算不列赤字，“除法律和国务院规定的以外，地方政府不得发行地方政府债券。”1995年的《担保法》明确规定,“国家机关不得为保证人。”2011年全国人大常委会开展了防范地方政府性债务风险的专题调研。审计署分别2011年、2013年对全国地方政府性债务和全国政府性债务进行审计，向全国人大常委会作了报告。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了预算法修正案，在举债主体、方式、规模控制、预算管理、用途、风险控制和责任追究等方面都做出了明确规定，为地方政府债务管理奠定了法律基础。按照修改后的预算法要求，全国人大常委会审议批准了国务院提出的2015年地方政府债务限额。第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准2022年全国地方政府债务限额。
二、地方政府债务存在的突出问题
当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，我国发展面临新的战略机遇。“我国改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过”。我国经济处于“三期叠加”和新旧动能转换阶段，经济下行压力较大。受经济增长放缓等因素影响，财政收入形势严峻，财政收支矛盾突出，规范地方政府债务管理面临一些困难。
一是地方偿债压力较大，风险防范不容忽视。现阶段，地方面临“稳增长”和“防风险”的双重压力，在财力增长放缓、特别是土地出让收入持续下滑的形势下，地方偿债能力下降，一些地区债务规模较大，个别地区存在发生局部风险的可能性。
二是违规举债、变相举债仍有发生，监管难度较大。一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生，监管难度较大。
三是建立规范的地方政府举债融资机制任务艰巨。融资平台公司缺乏持续稳定的经营性现金流，自身“造血”能力较弱，与政府的关系短期内难以厘清，制约了市场化转型的进程；或有债务处置涉及面较广、情况复杂，加大了处置难度等。
1.控制债务规模增长难度较大。为控制债务规模过快增长，国家决定对地方政府债务余额实行限额管理，但对如何确定限额仅有原则性表述。如何科学界定地方政府债务限额，将债务规模控制在合理空间，与经济社会发展水平相适应，需要提出明确意见。现行的工作考核评价制度仍然过于强调GDP，导致地方政府举债冲动较难扼制。举债往往给本届政府带来政绩，偿债责任大多留给下届政府或寄望上级政府救助。这种举债权利与偿债责任相脱节的状况导致有些地方债务风险意识薄弱，“重借轻还”的倾向尚未真正扭转，重当前政绩、轻长远发展，重项目建设、轻债务管理，短期内以需求为导向大量举债，加大了控制地方政府债务规模增长的难度。存量债务规模较大，增长较快；对新增债务需求仍然较大，一些地方存在变相举债现象。
2.偿债能力不足尚未有效解决。现行财政体制下地方政府财力普遍不足，财政平衡主要依靠上级转移支付，越到基层困难越大。地方财政在剔除促发展、保民生以及中央各类政策、项目配套资金等支出后，能够安排用于还债的资金极为有限。虽然地方举债投资形成了一批资产，但变现能力较弱，地方政府偿还债务仍然主要依靠土地出让收入和“借新还旧”。近年来房地产市场走弱，土地出让收入大幅下滑，加强宏观调控和金融监管后，银行理财、信托产品等“影子银行”渠道也日益收紧，地方政府还债能力明显减弱。地方存量债务利率普遍较高，大多在7%以上，有些项目利息甚至高达20%以上，据估算各级地方每年利息支出就达近万亿元，调研发现有的地方甚至连债务利息也无力偿还，已经连续几年出现逾期债务。地方国库现金管理刚刚开始试点，大量地方国库间歇性资金没有得到有效利用，资金使用效益不高，不利于降低政府筹资成本。
3.债务风险防控机制不够健全。举债机制存在隐患，现行管理规定赋予省级政府适度的举债权限，市县级政府确需举借债务的，由省级政府代为举借。这种举债融资机制造成上级政府实质上需要对下级政府的负债背书，市县等基层政府作为债券资金的使用者和责任人，没有获得足够的举债融资权限，举债权利与还债责任脱节带来一定的债务风险。或有债务还需加强风险应对，我国尚未建立规范的地方政府债务统计制度，统计口径和确认标准并不一致。问责机制没有有效建立，尽管新预算法和有关文件都有原则性规定，但缺少具体可操作的落实机制，没有一个地方或个人因为违规举债被问责。使用的债务风险指标及其警戒标准，大多参照欧美国家标准，主要关注债务总量和增长速度，针对债务结构和比例的指标少，不能全面反映各地债务实际偿还能力。
4.存量债务置换存在一些不足。通过发行地方政府债券、开展存量债务置换等措施能够推迟还债期限、降低利息成本，有效缓解地方的偿债压力。置换债务的期限大都在5年以上，一些地方对债务偿还问题没有紧迫感，希望能够将全部存量债务进行置换，出现了“地方债务已不是问题”的思想倾向。地方政府债券的市场化程度不高，实际执行中地方政府债券利率与同期国债利率基本一致，难以反映真实信用评级，市场有效偿债约束机制尚未形成。按照国务院的计划，15.4万亿元的存量债务将在未来三年内置换，规模大、时间紧，如果处理不当，会对债券市场、利率水平造成冲击，带来市场行为扭曲。此外，置换债券的持有人过度集中在银行系统，与过去融资平台负债主要是银行贷款所带来的风险本质上并无区别。
5.对地方政府债务监督不到位。
一是审查监督机制亟待健全。过去除财政部代发的地方政府一般债券外，地方政府大部分存量债务并未纳入预算管理。按照新预算法要求和国务院有关规定，存量债务置换后将分类纳入预算，这意味着从2016年开始，各级人大将面临大量债务资金纳入预算审查监督的局面。如何落实新预算法要求，完善债务预算审查监督程序和监督手段，突出监督重点和关键环节，增强对地方政府债务的监督实效，需要各级人大抓紧研究和探索。
二是债务信息报送有待完善。政府向人大提交的债务信息没有明确的标准和要求，大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据，缺少债务资金支出的具体项目、偿债计划、限额确定机制(包括因素、权重、公式等)等人大代表和常委会委员关心的详细内容，代表和委员难以开展实质性审查，对政府或有负债情况是否向人大报告也没有明确规定。
三、规范地方政府债务政策建议
在现阶段，我国经济仍处于增速换挡、结构调整、动力转换的进程中，为防止经济过快下滑，实行积极的财政政策、稳住投资特别是基础设施建设投资，是政府的合理选择。在地方财力有限的情况下，地方政府通过举债促进经济社会健康发展有其必要性和合理性，科学规划、稳步实施、严格监督，实现举债规模适度，结构合理，风险可控。化解地方政府债务把握好的原则：
一是依法合规，即举债必须在预算法等法律法规框架下实施；二是规模适度，结合经济发展水平和地方财政能力举债，合理控制规模；三是权责一致，加快建立“借、用、还、管”相统一的政府举债融资机制;四是市场运作，应遵循市场化原则，规范举债主体行为，建立地方政府信用评级制度，健全利率形成机制和偿债约束机制等;五是公开透明，举债的全过程及有关信息及时公开，便于人大和全社会了解、查询和监督;六是严肃问责，举债有责任主体，对举债中发现的问题要一查到底，终身问责。
1.防风险要与稳增长并举。中国是发展中国家，发展是解决中国诸多经济社会问题的关键。加强地方政府债务管理，既要健全完善体制机制，防范债务风险，又不能过分强调严控债务造成经济过快下滑，影响经济社会发展，应当正确处理好防风险与稳增长之间的关系，注意把握好尺度和节奏。在厘清政府与企业关系的基础上，加快建立规范的地方政府举债融资机制，推进融资平台公司市场化转型，促进经济社会发展。尊重经济发展规律，按照国家“十三五”规划安排和宏观调控需要，考虑东、中、西部地区实际，因地制宜地制定地方政府债务长期规划并安排新增债务，避免一刀切。改革工作考核评价制度，做实绩效评价机制，进一步扭转过去单纯以地区生产总值增长论英雄的局面，增加经济发展质量、效益和民生事业、居民收入等指标，将地方债务负担、逾期情况摆到更重要的位置，全方位考评地方政府和相关领导干部，引导各级地方政府处理好保持经济持续健康发展和防范债务风险的关系。
2.依法从紧控制债务增长。严格执行新预算法，坚持底线思维，从严从紧控制债务增长。建立规范的举债融资机制，明确地方政府只能通过发行地方政府债券举借债务，政府担保仅限于依法对外债转贷提供担保，其他任何形式的债务或担保举债都属于违法。地方政府在上级政府下达的限额内举借债务，必须列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。严格按照债务警戒线来审批新增地方政府债务，已经超过和接近警戒线的地区，严格控制增量;对于还有一定空间的地区，也采取审慎态度。新增债务安排要考量债务资金使用方向和上一年度债务资金使用绩效，优先安排在建项目。在稳步推进存量债务置换的基础上，坚持引导地方通过多种方式积极化解存量债务，结合经济结构调整和“十三五”规划安排，研究制定本地区存量债务偿还计划并向同级人大或其常委会报告。
3.健全债务风险防控体系。
一是完善债务风险预警机制。应当科学测算各地实际有效可支配的财力，在此基础上设计符合国情、科学合理的风险指标体系，客观反映真实的还债能力，并从严确定各项债务指标的警戒水平。
二是落实债务风险应急处置机制。按照“谁举债、谁受益、谁偿还”的原则建立偿债机制，明确规定具体使用债务资金的地方政府是地方政府债券的举债主体，负有偿债责任。切实化解债务风险，并追究相关人员责任。
三是建立具体可操作的问责机制。建立地方政府债务违规举借责任追究制度，明确执法主体和处理程序，责任追究到人，对违反新预算法和有关法律法规的行为，坚决依法处理，严肃问责。四是推进政府债务信息公开透明。建立统一的政府债务信息披露机制，明确各级政府的披露责任，规范披露内容、时间节点和披露渠道。政府及时公开地方政府债务风险预警指标及预警结果，上级政府要加强对下级政府的监督检查。
4.健全地方债券融资市场。地方政府举债遵循市场化原则，在规划、发行、使用、管理、监督等各环节逐步探索出一条符合我国国情、以市场化为主、科学完善的举债模式与管理规范，运用市场机制来发行地方政府债券，建立地方政府债券的风险与收益市场化定价机制，形成买者自负、风险自担的市场规则。扩大投资者范围，鼓励社保基金、住房公积金等机构和个人投资者投资地方政府债券，探索在商业银行柜台市场对居民、企业等投资人发售地方政府债券，降低地方政府债券风险权重，提高地方政府债券的流动性。建立地方政府信用评级制度，加强信息披露，地方政府发债应当公布财政收支表、资产负债表，披露或有负债信息，提供对本地经济、财政收入、财政支出、债务水平和偿债能力等预测情况，形成市场对地方政府发行债券的约束机制。杜绝不当行政干预，不得违规干预金融机构的正常经营活动和强制金融机构等提供政府性融资。
5.增强人大监督的实效性。完善人大对地方政府债务的审查监督机制，按照新预算法要求和限额管理的规定，健全审查监督程序，探索确定审查监督重点，创新审查监督的方式方法，规范报送内容和形式。全国人大重点审查地方政府债务整体限额、年度新增债务限额、债务管理制度、风险防控体系和相关政策措施，明确规定向人大提交的政府债务信息和方式；省级人大重点审查省本级和各市县政府的举债规模、结构、用途等，将债务规模严格控制在中央批准的限额之内。市县人大重点审查债务支出的具体项目，对举债项目的用途、可行性、收益、期限、偿还计划等要进行详细审查。各级政府财政部门应当每半年向同级人大书面报告地方政府债务的管理情况和风险评估报告。加强对包含政府债务的全口径预算的审查监督，推动深化财政预算制度改革，研究推进地方政府债务法治建设，进一步完善立法和加强执法约束。制定政府债务管理条例，引导政府依法举债、依法用债、依法还债、依法管债。
6.确定债务限额债券存量。预算法规定，省级政府可以在国务院确定的限额内发行政府债券举债，举债规模由国务院报全国人大或其常委会批准。对地方政府债务实行限额管理，是落实预算法要求，建立地方政府债务规模控制长效机制的重要举措，有利于充分发挥各级人大对地方政府债务的监督作用，地方政府债务应通过发行政府债券方式举借。对清理甄别后纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务，通过发行地方政府债券逐步进行置换，是规范地方政府债务预算管理的重要举措，也有利于减轻地方利息负担。为确保债券顺利发行，财政部会同人民银行、银监会完善债券发行机制，指导地方在公开发行方式以外，采取定向承销方式发行置换债券；通过培训答疑、组织对口帮扶、发行现场指导等方式协助地方做好发债工作。人民银行通过下调存款准备金率、调整存贷款基准利率、公开市场操作等方式，向市场提供适度流动性。
7.发行新增地方政府债券。加大积极财政政策实施力度，树立良好的政策导向，在分配分地区新增债券规模时，对低风险地区多分配，对高风险地区少分配或不分配，激励地方化解债务风险。同时，明确新增债券资金只能用于公益性资本支出，优先用于棚户区改造等重点项目建设，不得用于经常性支出，坚决杜绝用于楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。在经济下行压力较大，地方保持适度的债务融资规模，有利于经济社会持续稳定发展。随着地方政府举债方式的转换，在坚决制止地方政府违法违规举债的同时，适度加大地方政府债券发行规模，有力支持了地方稳增长。
8.政府债务纳入预算管理。大量政府债务游离于预算之外，影响了预算完整性和债务资金使用效益。预算法规定，省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，应列入预算调整方案报本级人大常委会批准。将地方政府债务纳入预算管理，是规范地方政府债务管理的核心措施，有利于发挥各级人大对政府债务的监督作用。为切实规范地方政府债务预算管理，今年财政部印发了地方政府一般债券和专项债券预算管理、会计核算等办法，修订了政府收支分类科目，修改了预算草案相关报表，指导地方将地方政府债务收支纳入预算，报本级人大或其常委会审查批准。出台一系列制度，明确要求提交全国人民代表大会审议的上年全国预算执行及当年预算安排，必须包含政府债务收支情况；地方政府应将新增债务收支编制预算调整方案，报本级人大常委会批准。建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。
9.完善风险评估预警机制。建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，预算法规定，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制。研究制定了地方政府债务风险评估和预警办法，综合运用债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等风险指标，全面反映地方政府整体偿债能力、债务增长速度、当期偿债压力、政府履约能力等，组织评估各地区政府债务风险。对列入预警范围的高风险地区，要求其制订中长期债务风险化解规划，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步将债务风险指标控制到警戒线以内。如有的省份对高风险市县进行了预警，个别地区还建立激励约束机制，督促高风险市县化解债务。
10.加强举债融资行为监管。预算法“开前门、堵后门”，既赋予省级政府发行政府债券规范举债的权限，又加大对地方政府违法举债或担保的惩处力度。今年以来，财政部会同有关部门积极采取措施，加强对地方政府举债融资行为的监管。要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债，不得在限额之外通过企业举借政府债务，及时制止一些市县政府违法违规为企业举债提供担保承诺的行为。发改委明确融资平台公司新发行的企业债券不得与地方政府债务率、财政收入等指标挂钩，实现与政府信用的隔离，并不再受理空壳类融资平台公司的发债申请。
建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济健康发展和社会稳定。有效防范化解重大经济金融风险,深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。有效防范化解房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展。防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。
（作者单位：贵州省人大常委会研究室）
