浙江地形复杂，70%以上的地貌为山地丘陵，素有“七山一水两分田”之说，自然资源禀赋不同于空间均值化程度较高的平原省市，乡居民收入差距较高的区域主要集中在浙西南地区，以丽水、温州、台州的部分县（市、区）为主的山区26县，这部分地区是建设浙江建设共同富裕示范区的重点、难点,也是突破点和主战场。浙江明确把全省区域协调发展的重心放到发达地区与山区县之间，把城乡差距、居民收入差距缩小的重心放到山区县。
一、山区是我国全面实现共同富裕的突破口，山区26县是浙江实施共同富裕的主战场
深入推进山区26县高质量发展，是解决发展不平衡不充分问题的关键举措。早在2002年11月，总书记部署推动26个欠发达县工作；2003年7月，把“山海协作”列入“八八战略”的第六条，指明了26县发展航向；2005年创造性地提出“绿水青山就是金山银山”理念，铺就了26县发展道路。2003年深刻改变浙江农村的“千万工程”启动，2015年，山区26县全部摘掉“欠发达县”帽子后，浙江省把对26县的考核从GDP总量转向居民增收、生态保护（江玲洁，2022浙江经济）。2018年9月浙江“千村示范、万村整治”工程被联合国授予最高环保荣誉“地球卫士奖”。浙江“千万工程”的内涵实现了从整洁有序到美丽宜居，再朝向共富共美新目标的“三级跳”。2020年以来，山区26个县中有18个县经济增速高于全省平均水平，25个县城乡居民收入增速高于全省平均水平。
山区26县成为“四大战场”：建设“共同富裕示范区的主战场”“参与新发展格局构建的新战场”“融入大都市区发展的打战场”和“推进数字化改革的硬战场”。
二、“有为政府”引导生态产品价值实现机制建设，带动有效市场共同缩小城乡差距
不同地区的资源禀赋和基础发展条件差异明显，GDP与GEP协调发展打通生态产品价值实现路径，必须依靠“有为政府”进行体制机制的创新，以获得区域协调发展最大的边际效应。
（一）“有为政府”进行资源再分配的理论依据
有为政府拓宽生态产品价值实现路径，实现山区26县共同富裕，包括了三个逻辑层次：一是着眼于起点和结果不公平，通过转移支付和财政补贴等对货币收入与财富进行再分配，让浙江山区生态保护功能区共享改革发展的成果；二是着眼于机会不公平，通过体制机制设计，推进山区26县生态产品价值实现，政府有为推动打开两山转化通道；三是通过先富带后富，以山海协作、一县一策和国土空间资源释放，弥补前两个层次再分配灵活性、针对性不足的局限。
具体体现在山区26县高质量发展系统性的顶层设计，构建“1+2+26+N”政策体系。“1”即省委、省政府印发实施《山区26县高质量发展实施方案（2021—2025年）》，“2”是指《进一步加强山海协作结对帮扶工作的指导意见》和《关于加强山区26县结对帮扶工作促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的指导意见》两个部门文件，“26”即针对每个县的发展基础、特色优势和主导产业，为26县量身定制了“26个支持政策”。“N”即省级部门按照“小切口、大牵引”的思路，分别出台了27个专项政策，集成起支持县产业发展、基础设施、科技支撑、资源要素等方面的整体合力。
（二）针对山区26县高质量发展中政策的共性问题，从政策效度、生态产品价值实现路径和数字化赋能等方面精准发力，完善体制机制
浙江省加大积极财政政策向山区县倾斜的力度，深入实施“一县一策”，全省推进未来社区、未来乡村建设。
（三）生态产品价值实现路径和转化亟需破题
浙江在山区26县开展GEP核算，但仅针对县域进行了核算，并没有对全市域推开，且县域核算标准国家和省级有关部门不一致。从全省来看，GEP和GDP没有作为“融合发展共同体”一并确立为核心发展指标，也未纳入各地党委和政府高质量发展综合绩效评价，尚未形成面上可推广可复制的意见。基于生态产品资源配置的生态补偿制度还未真正建立，水资源补偿、森林碳汇等生态价值实现形式尚未取得面上突破。如千岛湖配水工程供水价格中也未能包含水资源生态补偿成本。省委省政府支持山区县发展生态工业的导向十分鲜明，但具体实施中制约因素较多，对26县发展生态工业的负面清单、项目界定笼统而不具体，使山区县往往陷入发展与保护两难境地，生态工业发展举步维艰。
（四）数字化改革相对滞后，系统集成牵引改革不够
山区26县惠民新基建还较滞后，县域整体信息化建设水平偏低，“双千兆”网络基础设施和5G网络建设布局还未全面覆盖，物联网建设和底层设备支撑与发达地区差距较大，并呈现区域发展的“马太效应”。数字化应用场景融合不足，远程网络教育、数字医疗、互联网医院、远程诊疗等数字应用尚有巨大的提升空间。数字化集成赋能不够，数据归集缺乏统一标准，数字编码、后期整合等共享度较低，在系统和业务流程方面依赖委办局垂直管理，存在业务隔离和数字壁垒，以数字赋能乡村治理、产业发展成效不够显著。
三、从“政府端”发力拓宽山区26县生态产品价值实现路径的建议和措施
（一）强化政府在共同富裕中的主导作用，进一步加强科学统筹和整体资源协同，完善政策工具包更加精准实施和高效落地
1．强化统筹协同，迭代调整和完善有关政策。在省推动山区26县高质量发展工作专班中设立政策协调小组或联席会议。统筹协调省各有关部门和设区市及山区县，强化顶层设计、高位推进解决落实过程中出现的各类矛盾和问题。精准测算政策需求，跟踪政策落实情况，注重总结推广创新实践样本，迭代完善省级专项政策和“一县一策”，细化量化“优先、支持”类政策，转化为具体指标数据、产业指导目录、标准体系和关键举措。强化主体责任，放大政策效应，形成上下一盘棋，合力推动“1+2+26+N”政策体系精准直达。
2．完善政策目标考核与绩效奖补机制。健全对加快发展县和生态发展县的分类考核，整合优化《山区26县跨越式高质量发展实绩考核指标体系和评分细则》《各市山海协作主要工作任务考核评分细则》，对具有先天优势的山区7个重点县和柯城、衢江、莲都3个在市本级的区，可设立与其他县不同权重的考核指标。进一步优化指标设置，在突出产业发展、创新发展的同时，要突出重大改革、民生改善等，如考虑增加GEP核算应用的指标、增加反映解决群众急难愁盼问题的指标等。要进一步落实考核责任，将相关任务分解成项目清单，落实到具体单位、细化到责任部门，纳入政府绩效考核；在山海协作、大湾区新考核和省级高能级平台创建中，把飞地建设情况纳入考核体系，压实各方责任，激发共建飞地的动能。
（二）扎实推进“产业飞地”和特色产业园区精准落地，提升山区产业平台建设能级
1．持续加大对山区26县的用地保障。完善“飞地”国土空间规划指标省级统筹协调践机制。针对26县在省内中心城市、大湾区新区、高能级平台设立“产业飞地”，由省统筹安排1500亩规划建设用地空间，用于专项保障“产业飞地”落地。涉及永久基本农田保护任务的由省统筹50%，其余不足由“飞地”双方协商解决。要确保不少于3平方公里的特色产业平台及基础设施、民生工程规划空间的落地。对列入省级重大产业项目的４个主要指标按0.7修正系数下调的基础上，建议对11个生态发展类县按0.5系数修正。可明确符合条件的重大产业项目提前支取预留新增建设用地计划指标。统筹城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂，扩大26县的调剂范围，支持26县的城乡建设用地增减挂钩节余指标在全省范围内调剂。
2．进一步优化山区县生态工业准入机制。深化细化浙江重点生态功能区产业准入负面清单，做到应禁止的明令禁止，可发展的明确支持。对15个加快发展类县宜不单独制定负面清单，可参照一般县（市、区）现行产业政策管理。
3.推广“一亩山万元钱”林下经济模式。建议出台山区26县“一亩山万元钱”行动实施意见，推动“开展五年深化行动、高质量示范基地、科技富民数字化场景、四联服务帮促机制”体系建设。发展森林产业集聚区，推进林业机械装备的研制，推广适应机械化作业的“一亩山万元钱”的优良品种和栽培方式，突出发展林下种养业，加快新优木本粮油、花卉苗木、笋用竹林和林下药用植物、珍贵食用菌品种的研发、选育、增值。打造智慧林业生产运营新场景，推动森林旅游、教育、食品等产业数字化有机融合、迭代升级。
（三）打开“两山”转化通道，闯出一条绿色低碳发展新路
1．完善建立林业碳汇交易机制。加快编制发布《浙江省林业碳汇管理和交易管理办法》，明确林业碳汇发展和交易的管理机构和协调部门，探索推动建立城市补偿农村、工业补偿农业、高排放者补贴低排放者的市场机制。加强林业碳汇发展制度建设和交易市场的地方立法，制定林业碳汇发展的地方标准、规则，完善林业碳汇发展地方财政转移支付、投资、税收、信贷等政策。协调推进华东林权交易所汇交易金融资质审批工作，加快省级林业碳汇交易平台建设。
2．探索水资源价值转化新路径。完善水资源“基准值”与“受益者付费”相结合的省级水源保护生态补偿机制，明确水源保护核算指标和水资源价值补偿转移支付标准，建立省级水权交易市场。创新水资源费分配方式，开展水资源收费标准提升及分成比例改革，并综合考虑取水口以上流域森林面积、水质、水量等要素，合理确定分成比例。开展省级水资源生态补偿地方立法与考核工作，加大对源头地区水资源优化配置工程资金支持，加强省对跨市流域上下游生态补偿工作的统筹协调。
3．深化推进我省“全国生态产品价值实现机制示范区”建设。以示范区试点引路，逐步在山区26县全面推行GEP、GDP双核算双考评机制。将GEP和GDP作为“融合发展共同体”一并确立为核心发展指标纳入26县高质量发展综合绩效评价。以2021年度GEP为基准年，设定各地年度GEP目标值，GEP年度目标先行由省政府下达，待成熟后再过渡到由省人大常委会下达。采用国家核算规范统一的GEP核算标准，建议由省发改委牵头，会同省自然资源、统计、水利、农业农村、审计等部门制定GEP综合绩效评价办法，根据主体功能定位不同，差异化设定各地区GDP、GEP的考核权重。完善核算考评结果与干部任用、绿色发展财政奖补、环境基础设施建设出资比例等相挂钩。拓宽生态产品价值的转化通道，加快推进生态资产价值评估体系建设和生态产品交易中心建设。完善生态产品确权和市场定价购买机制，根据生态产品的区域属性特征，将调节服务类生态产品确权至市、县、乡（镇）、村四级国有或集体所有公司。以公共生态产品政府供给为原则，全面建立基于GEP核算的生态产品政府采购机制，推动政府向生态交易市场主体购买生态产品，实现“绿水青山”保值增值。
（四）以“1612”体系构架为统领，加大数字化改革赋能
1．加快山区高质量发展与数字化改革一体融合。建立县域数字平台建设的标准及管理办法，力求通过“纵向贯通”和“横向覆盖”两个维度，贯穿省市县三级。推广农业型、文旅型和资源型等发展模式，着力建设灵活的业务平台和符合乡村需求的应用架构。进一步梳理推动山区高质量发展的重大需求、重大改革、应用场景“三张清单”，建议由省级牵头部门指导26县加快形成优先承担改革重任、优先培育改革动能、优先受惠改革红利的整体态势，谋划推进“数字政府”系统、“数字经济”系统、“数字社会”系统、“数字文化”系统等相关数字化应用场景在26县率先落地。
2．实施山区数字新基建提能普惠工程。抓住当前国家基建扩容的有利时机，加快建设全面覆盖山区26县乡镇以上地区和有条件行政村的“双千兆”网络基础设施和5G网络布局，缩小数字化设施历史差距，适度超前布局物联感知、数据中心等新型设施设备，助力山区在“同一起跑线”上平等共享数字变革发展红利。打通群众“需求清单”和政府“服务清单”的对接通道，构建城乡生产生活数字化、智慧化惠民服务场景，特别是针对山区留守人群增多趋势，加强老年人智能技术运用培训，提高应用使用率，提升群众对数字化改革的获得感、幸福感。
（五）补齐山区26县公共服务突出短板，实现教育医疗交通等优质资源均衡共享
1．提升山区县高中教育质量。着力对山区县农村小规模学校和寄宿制学校、化解大班额背景下的新建和改扩建学校、新高考改革背景下实施“选课走班”的普通高中学校等三类高中，按照“生师比”标准配备教师，并根据“班师比”确保师资配额。多渠道充实县中学短缺师资，实行高中师资统筹管理，安排市区高中学校富裕的学科教师以支教方式到县中任教，县中有富裕的学科教师到市区高中学习锻炼或其他县市高中任教。加强复合型师资人才引进和培养，鼓励高校面向县中开展师范生定向培养，如加大“物理”+“技术”、“地理”+“政治”等双学科复合型教师定向培养力度。有计划分步骤培育一批县中名师名校长，通过挂职锻炼、定点对口帮扶，整合省市县三级教研室、全省名师及高校资源，面向山区26县组建26个全学科的教学对口帮扶组等，提升山区县高中整体教学水平。采取特别政策举措，防控山区优秀师资外流，改善县中教师学历、职称结构，提高县中教师生活保障等待遇。
2．高标准建设“四好农村路”。推进山区农村公路“内联外通”，提升通乡镇低等级公路，扩大山区公共交通服务县域核心的辐射半径。以山区26县119个尚未通三级以上公路的乡镇和3250个仅有单车道公路的行政村为重点，统筹解决土地、审批、养护难题，加快通行政村农村公路改扩建，提升公路基础设施等级，持续改善路网布局。推进常住人口100人以上自然村农村公路建设，提升通达深度，补齐“最后一公里”短板。构建好山区农村“干支相连、通村达户、惠民便民”的公路网络，以农村景区、民宿文化村、农业园区等重要经济节点为核心，打通断头路、瓶颈路，延伸农村公路网络的“毛细血管”，使农村各景区、文化村、农业园、产业园实现由“点”串“线”、由“线”联“网”。充分发挥省交通强省领导小组综合统筹协调职能，加大省级财政、金融对山区县农村公路重点倾斜支持，改革现有省管县财税体制，建立市县交通结对帮促机制，统筹解决有关土地、审批、养护等难题，提升农村公路养护管理绩效。
（本调研报告依托“2022浙江尖兵领雁研发计划《县域碳达峰关键技术集成与产业化示范研究》（2022C03119）”和政协浙江省委“请您来协商”重点调研课题“双碳背景下山区26县高质量发展”调研成果形成。）
（作者单位：丽水学院）
