老旧小区改造是城市提质的重点任务，是事关基层治理的重大民生工程。河南省洛阳市西工区共有老旧小区580个，其中，一楼一院213个，两楼一院135个，共占全区老旧小区总数的60%，普遍存在房屋年久失修、公共通道狭窄、私搭乱建、公共配套设施老化、物业管理混乱等情况。区委区政府在推进老旧小区改造工作中，统筹推进组团连片改造提升，探索出将“小院子”组团变身“大社区”的有效路径。
一、基本情况
2019年，西工区对九都路11号院率先启动改造提升，完善了水电气暖、公共停车、党建阵地等30余项基础设施，在全区最早实现电梯加装和物业全覆盖，被定为河南省示范点建设工程。在此基础上，西工区进一步总结经验、探索创新，全面推进对老旧小区的组团连片改造提升。截至目前已改造342个老旧小区，小区软硬件设施和基础功能不断完善，居民获得感幸福感不断提升。一是整街连片一体改造。将全区580个老旧小区划分为30个片区，以片区为单位分批分步实施改造提升，并统筹考虑周边道路、临街商铺等，推动一体规划、同步改造。二是面子里子同步提升。合理配置停车场、充电桩、快递柜等居民急需的设施，科学规划场地建设老年日间照料、健身休闲、文化娱乐等公共服务设施，不断完善小区功能。
在实际推进过程中，重点解决三个方面问题：一是坚持民主协商，调动群众参与。通过发放征求意见表、召开居民议事会、“板凳会”、“邻里会”等方式，广泛征求居民意见，做到群众需要怎么改就怎么改。二是抓好资金筹措，破解融资难题。专门成立由常务副区长任组长的资金筹措工作专班，积极争取住建、发改、民政等上级部门专项资金、补助资金，用足用好地方政府专项债券，谋划包装一批收益平衡的整体性改造项目对接银行资金。三是强化组织领导，确保顺利推进。成立由区委书记任第一组长、区长任组长的领导小组，实行“区委常委—办事处—社区—百城办”四级分包机制，下设12个工作组，建立台账动态管理、联审联批和“周报告、月通报、季观摩、年考评”等推进机制，确保各项工作有力有序推进落实。
二、主要做法
（一）打通空间阻隔。坚持规划先行，对相邻且建筑面积小、楼栋少、住户少的院落进行统一规划设计，拆除违建和围墙，打通物理阻隔，并和周边道路、背街小巷等联动改造，方便了群众，美化了环境，为公共配套设施建设、专业物业进驻等提供了基础条件。2020年以来，累计打通67个小区，先后拆除挤占公共场地的小煤棚、储藏间等违建3万多平方米，拆除相邻小区间的围墙5千余米，新增公共空间2.3万平方米。比如，建行家属院片区将建行家属院、招标办家属院、兰亭秀、税局家属院、六建家属院5个小区进行统一规划，拆除小区间围墙和140间小煤棚，有效增加了公共空间，为群众打造了更加舒适的居住环境。通过打通围墙、拆除违建，空间得到拓展，4个小院联通合并成一个大家庭，极大改善了群众生活环境。
（二）改善基础设施。西工区在拆除“小院子”围墙的同时，对合并后“大社区”的水、电、气、暖、路、消防等基础设施进行全方位改造升级，并实施一系列硬化、绿化、亮化、美化工程，增建绿园、绿廊、绿地、乐道，增加安防、停车、充电等智能化设施，按照“一楼一策”原则有序推进电梯加装，实现小区生态环境、居住条件大幅改善。2020年以来，先后完成57个小区的供水改造、59个小区的供电改造，加装电梯85部，建成小游园36个，增加绿地面积19余万平方米，新增停车泊位6635个。比如，行署路2、4、8号院通过打通围墙释放空间，实施道路提升、雨污管网改造、强弱电改造、楼体粉刷等，完善监控设施及门禁系统、垃圾分类设施，重新梳理规划停车位，打造规范化智慧社区。
（三）拓展公共服务。充分利用拆墙并院释放出来的公共空间，配建图书室、活动室、健身器材、乐养居、幼儿园等公共服务设施，补齐老旧小区文化、体育、养老、医疗、教育等公共服务短板，有效提升群众幸福感和满意度。比如，在对凌宇花园进行改造过程中，积极争取所属单位的后勤支持，充分利用闲置房屋资源，打造社区邻里中心，增设餐饮、休闲、娱乐等综合服务配套设施，满足群众多样化需求。比如，唐四街坊充分利用闲置房产，打造集社区用房、社区养老服务中心、阅读休闲书屋、餐饮娱乐等功能于一体的社区邻里中心，“一站式”解决群众医疗、养老、就餐、娱乐等需求。
（四）传承城市文脉。在拆墙并院的同时，立足小区及周边的历史文化资源，实施“织补式”改造更新，善待城市历史文化遗产，融入特色历史文化元素，在传承城市文脉中让老建筑焕发新光彩、老街区呈现新活力。比如，在改造西工兵营片区时，将片区内的国家级重点文物保护单位“西工地”历史文化遗迹一并进行改造，统一“民国风”设计，实现特色文旅商业街区、居民小区、西工兵营景区“三区合一”，昔日脏乱差的小巷子增添了富有时代气息的彩绘图案和浮雕壁画，已成为网红打卡地。
（五）改进物业管理。通过拆墙并院做大小区体量，引入物业管理公司，对合并后的小区进行规范管理。“一院一策”测算物业服务成本，明确物业服务标准和收费标准，破解老旧小区物业管理难题。针对个别老旧小区规模较小、物业收费低、管理成本高等问题，正在探索实施“资源兑换”，将片区内背街小巷的道路清扫、绿化管养、小游园管护、公厕清洁等市政物业资源，打包交给承担老旧小区物业管理的公司，通过规模化经营降低物业服务成本，助推物业公司达到收支平衡。
（六）强化基层治理。坚持党建引领，建立健全“区委、街道党工委、社区党组织、小区党支部、楼院党小组”五级组织体系，将党的领导贯穿老旧小区改造全过程，全面调动党员干部群众和社区能人参与社区治理积极性。积极构建完善党组织领导下的业委会、自治小组、物业企业等齐抓共管、协调高效的基层治理模式，342个已改造老旧小区实现党建全覆盖，建立“红色物业”党组织21个。并组织小区居民成立志愿服务队，为小区提供保洁、安保、公共设施维护等服务，逐渐形成自我管理、自我服务的良性循环。
三、经验启示
（一）坚持问需于民是根本。西工区聚焦“改什么”、“怎么改”，在老旧小区改造工作中充分征询民意，由居民“点单”，有序引导居民达成改造统一意见。做好老旧小区改造工作，要搭建居民沟通议事平台，充分了解和尊重居民需求，确保居民对老旧小区改造工作的知情权、参与权和监督权，强化居民主人翁意识，激发居民参与改造的积极性主动性创造性。
（二）提升功能品质是目标。西工区坚持把老旧小区改造提升作为城市提质的重要内容，既抓基础设施完善，又强化服务功能提升，城区综合承载能力显著增强。做好老旧小区改造工作，要在城市提质的大布局下系统谋划，全方位改善基础设施，多举措完善公共服务，一体化推进周边背街小巷、城市游园、亲水乐道等改造提升，并推动老旧小区物业管理向专业化市场化品质化转型，全面提升居民生活质量。
（三）抓好资源融合是重点。西工区在完善提升老旧小区硬件设施的基础上，有效利用小区周边的历史文化资源，引入孵化服务性、增值性业态，并不断加强项目谋划包装、拓展资金筹措渠道，实现了资源深度融合、集成倍增。做好老旧小区改造工作，要进一步处理好留、改、拆之间的关系，综合考虑城市风貌、社区文化等因素，盘活现有存量资源，探索适度扩容经营性空间资产，运用市场化手段建立多元融资机制，为老旧小区改造可持续发展扩宽渠道。
（四）强化组织领导是关键。西工区通过建立区委书记任第一组长的领导小组、四级分包机制等，形成了上下联动、合力推进的工作局面。做好老旧小区改造工作，要进一步强化组织领导，建立完善各部门分工协作、齐抓共管的协同机制，加强政策协调、工作衔接、调研督导，及时发现、妥善解决老旧小区改造过程中的新情况新问题。
（五）一些工作还有提升空间。1.群众工作需进一步做细，调查研究需进一步加强政策解释和宣传工作。2.配套设施需进一步完善，停车位、充电桩等便民设施配备不足，宜居度还有待进一步提升。3.融资渠道需进一步拓宽，当前资金主要依赖于各级财政、地方专项债、政策性银行贷款等，改造项目所需资金与可支配资金之间差距较大。4.物业管理需进一步加强，仍有部分老旧小区房改房、集资房等历史遗留问题尚未完全解决，造成物业进驻及管理难。
四、工作建议
为进一步做好老旧小区组团改造工作，提出以下工作建议：
（一）健全工作机制，调动各方参与。拆墙并院是一项复杂系统的改造工程。要建立完善政府统筹、条块协作、部门齐抓共管的工作机制，明确市直有关部门、县区、街道（乡镇）、社区职责分工，制定工作规则、责任清单。要以居民需求为导向，聚焦“改什么”、“怎么改”，广泛收集居民意见建议，建立矛盾诉求化解机制，通过多种渠道倾听民意、接受监督，更好争取群众对拆墙并院工作的支持。要充分发挥退休老干部、老党员在改造中的组织协调、示范带动作用，吸引一批社区规划师、社区志愿者共同参与改造、管理和评价，推动实现共建共治共享。要建立联席会议制度，特别是针对老旧小区改造过程中的共性问题、历史遗留问题，加大研究力度，及时妥善解决。
（二）完善配套设施，改善人居环境。组团连片改造有利于统一规划设计，实现区域空间共有共享，推动公共资源配置更加合理。要科学合理进行规划设计，充分挖掘利用腾退出来的边角地、夹心地、闲置空房等资源，因地制宜制定改造项目清单，以“绣花”功夫促进局部微改造、精提升，合理配置停车泊位、充电桩、快递柜、休闲活动设施等，补齐基础设施短板。要加快推动以物联网、大数据、云计算等技术为载体的智慧社区建设，完善社区智能安防系统、应急呼叫救助系统等，提升老旧小区智慧化管理水平。
（三）优化公共服务，提升生活品质。改造工作要重面子，更要重里子。要立足“大社区”、“大组团”的功能定位，在更大空间范围内优化公共服务设施配置，打造集中集聚、丰富多样的公共服务业态，高质量构建“15分钟生活圈”。洛阳市委明确提出要以邻里中心为载体，深入推进公共服务进社区。在改造中要通过新建、改扩建等方式，统筹基本服务和特色服务，加快建设一批功能复合、类型丰富、便捷可达的社区邻里中心，让群众就近享受高水平的公共服务。
（四）拓宽融资渠道，破解融资难题。资金是推进老旧小区改造提升的重要保障。要加强对中央、省、市各类专项资金、补助资金的政策研究，确保申报的项目符合上级要求，切实加大对上级资金的争取力度。要加强对老旧小区改造项目的统筹搭配、整合包装，积极对接争取专项债券和政策性金融，为老旧小区改造提供成本低、期限长的稳定资金来源。要通过特许经营、政府购买服务等方式，吸引社会资本参与组团连片改造和公共服务设施的建设运营，以项目收益平衡改造支出。要鼓励原产权单位将老旧小区内或附近的闲置房屋通过置换、划转、使用权移交等方式交由街道、社区统筹管理使用，盘活更多存量资源。要加大对老旧小区公共资源的二次开发利用，特别是对改扩建停车场、农贸市场和加装电梯等有现金流的项目，进行市场化运作，形成收益回报机制。要积极引导居民通过直接出资、申请使用住宅专项维修资金和住房公积金、让渡小区公共收益等方式，参与老旧小区改造提升。
（五）强化党建引领，推动长效治理。拆墙并院不仅是一项改造工程，更是一次治理创新。要按照拆墙并院后形成的新格局，适时调整小区、社区、片区的行政区划关系，更好落实属地管理责任。要构建基层党建联动机制，强化党组织对居民、业委会、参建单位、物业服务企业的党建引领作用，推动共商共治、共建共享，提升基层治理效能。要探索开展以大带小、以强带弱和“基础物业+增值服务”的物业服务模式，在具备条件的小区推行市场化专业化的物业管理服务，保障改造后的小区规范管理。在暂不具备条件的无主管小区，可引导居民自主成立业主委员会，提供以保洁、保安等为主要内容的基础性物业服务，协商确定收费标准，逐渐引导居民形成“花钱买服务”的意识。
（作者单位：河南省洛阳市委政研室）
