“一村一法律顾问”工作制度是落实以构建法治中国、和谐社会为目标，推进法律服务进乡村，提高村干部和村民的法律意识，提升村集体组织运用法治思维和法治方式创新乡村社会治理水平，依法治村，引导村民通过合法途径解决矛盾纠纷，维护乡村和谐稳定而设立的，是农村公共法律服务体系的一个重要组成部分。在实施该制度时，各省根据本地实际，采取各具特色的方式。“一村一法律顾问”目前已成为乡村振兴、乡村法治，实现依法治国总目标的重大举措。对“一村一法律顾问”工作制度，不少学者从不同的角度进行深入探索，提出不少真知灼见，为“一村一法律顾问”制度的不断完善提供很好的理论支持。但对于“一村一法律顾问”工作模式的研究与分析，还比较少，分析和研究“一村一法律顾问”工作模式的设立、内容选择和实施效果，并针对实践中发现的问题提出完善建议，对“一村一法律顾问”工作的水平和效能的进一步提高具有现实意义。
一、一村一法律顾问制度实施现状
2010年珠海市社工委、司法局、律协党委联合开展“律师公益服务在社区”的工作试点，9个律师事务所以党支部与社区党支部结对的方式，为群众免费提供公益性法律服务，惠州参考珠海的经验在村（社区）设立“法制副主任”，深圳、佛山等地也开展了律师进农村的相关尝试，后来各地又开始了“一村一律师”的试点。根据十八届三中全会作出的“普遍建立法律顾问制度”重要部署，全国各地为进一步规范村法律服务工作，逐步推进“一村一律师”向“一村一法律顾问”模式的转变。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出：“健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助、司法救助和公益法律服务。”《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定“鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。”《关于进一步加强和规范村（居）法律顾问工作的意见》提出在中国内地普遍推行村（居）法律顾问制度。《关于加强法治乡村建设的意见》要求完善乡村公共法律服务，进一步加强乡村法律顾问工作，落实一村一法律顾问制度。由此“一村一法律顾问”制度在全国大力推进和贯彻落实。截至2021年6月，全国64万多个村（居）配备了法律顾问，基本实现全覆盖。2014年5月，广东省委省、政府出台意见，部署在全省开展一村（社区）一法律顾问工作。2015年5月底，广东2万多个村庄实现法律顾问全覆盖。2018年底，广东全省村（社区）法律顾问实现26113个村（社区）全覆盖，近8000名律师服务村、社等基层。村法律顾问工作是村公共法律服务体系建设的重要组成部分，律师成为村法律顾问队伍的主要力量。各地因地制宜制定相关的法规、规范和标准，采取多元化的律师法律服务模式，为农村自治组织和村民提供多层次、多样化、专业化的法律服务。
二、“一村一法律顾问”的工作模式
各地在实施“一村一法律顾问”制度时，根据本身的实际情况采用了各具特色的工作模式，如但基本上还是依照司法部的工作指引，采取“定点式”、“入户式”、“网络式”、“会诊式”相结合的方式，为村自治组织和村民提供法律服务。
（一）现场服务。定点定时，一般都要求驻村法律顾问每月提供不少于一次、四小时的现场法律服务；每季度至少举办一次法治讲座，重点宣传解读最新法律法规和涉及农村的政策规章等。广东省则要求驻村法律顾问每月提供不少于三次、八小时的现场法律服务。
（二）走访服务。村法律顾问所在律师事务所每年至少组织一次法律服务进村活动。广东省规定驻村法律顾问每月提供到村里走访村民，了解村民法律诉求和对法律顾问工作的意见或建议，解答村民提出的法律疑难问题。
（三）线上服务。村法律顾问通过电话、微博、微信、QQ、手机APP等法律服务新载体，提供在线咨询法律服务。村建立法律顾问工作服务群，成员包括法律顾问、所在乡镇(街道)司法所所长、村两委成员、人民调解委员会成员和部分党员、村民等，通过了解村及村民法律需求，提供法律服务。
（四）调解和协助服务。村法律顾问兼任村调解委员会副主任，参与辖区内矛盾纠纷化解工作，为调委会调处重大疑难矛盾纠纷提供法律意见，引导村民依法依程序表达诉求,维护自身合法权益。协助村完善人民调解组织建设，积极为村“两委”干部和调解员开展培训，提高其化解矛盾纠纷的能力。协助司法所、村委会参与矛盾纠纷排查调处工作。村（社区）法律顾问办理群体性案件实行重大事项报告制度。及时向所在地司法行政机关报告涉及群体性事件或上访事件的信息,协助有关部门处理所在村村民上访事项,提出法律意见或者建议。
三、村法律顾问工作的实践
Z市SB村分为七个村民小组，共有村民约1700人，以养殖鱼业为主主要耕作方式。荣获“全国美丽宜居村庄示范称号”和“全国民主法治示范村”，为Z市第一批“幸福村居重点示范村”、“新农村示范村”、“Z市十大环境自然村”、"特色水乡第一村"，村党支部荣获“区先进基层党组织”。村法律顾问在该村的法律服务实践主要有以下几个方面：
（一）发挥村法律顾问的专业优势，为某村完善基层治理结构，健全村务管理制度提供支持。
1.对村两委的规章制度进行梳理。为进一步严格村各项工作制度，规范村干部行为，对村党支部工作职责、村党支部廉政建设制度、村两委会议制度、村民委员会工作职责、依法治村章程、村民自治章程、村民自治规则、村民代表会议制度等方面的规则，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定进行审查，推进村两委在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。
2.着重审查重大事项的议事规则。对讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，领导制定本村经济和社会发展规划，支持村委会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出自己的决定。对涉及村委和村民委员会议事内容和议事程序、村务公开的具体内容、村务公开的形式、原则及监督方式、村务公开议事会议制度、村民理事会工作制度等方面进行审查，对党员议事、村民代表议事、村务财务公开、工程项目承包公开、业务招待费用公开、计划生育指标公开、重大决策项目公开。建立村法律顾问参与村重大事项包括党支部、村委会集体决策的制度。
3.审查村规民约。对原有的村规民约逐条进行合法性合规性的审查，分析村规民约是否有利于实现自治，是否村民的共同价值观，是否体现村民自治的重要形式；审查村规民约的内容要遵守宪法和法律的相关规定，不得侵犯国家、集体利益和群众合法权益，增强村规民约的权威性和规范性。
4.检查村自治、法治、德治是否达到省级民主法治示范村创建标准。根据《广东省民主法治村创建基本标准（试行）》的相关规定，积极开展“民主法治示范村”创建活动，增强了农村干部群众的法律意识，提高村自治组织依法办事的自觉性和村民民主参与意识，推动村自治组织事务逐步走向规范化、法治化。
5.对体检发现存在的问题提出建议或意见。《广东省Z市某镇SB村合作经济合作联社章程》和《村民公约》规定的122023.3城乡发展参考理论前沿外嫁女和与村民结婚后迁移进村里的村民，原规定不能享受村民的分红待遇问题，与《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》的第二十四条、第二十五条规定有不符合的地方，因此，建议村自治组织对相关规定作出相应的修订。
（二）规范经营行为，防范经营风险。
1.对村集体组织开展经济活动把关前置，防范经营风险。2019年4月11日，该村在与相关意向方就开发塘糖文化生态旅游事宜进行前期的磋商，对于意向方提出的《塘文化生态旅游项目合作方案》，村两委认为该项目涉及到村集体和村民的重大利益，需要由村法律顾问在村两委进行决策前进行合法性的审查，以防范法律风险。经过审查对该方案现提出以下意见：根据法律规定，土地承包经营权流转受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途，因此，从该方案设定的用途来看，有与法律相冲突的地方。
2.审查村对外签订的经济合同，查找法律风险点。2018年8月3日，对村委会提交的《Z市某村城市更新合作合同》，经审核提出以下法律意见：根据《Z市城中旧村更新实施细则》第九条：“城中旧村更新的实施方式包括：（1）村集体经济组织自行实施。（2）村集体经济组织通过公开交易选择单一市场主体，签订更新合作协议合作实施或将房地产权益转移给该市场主体单独实施。（3）政府组织实施。”建议：完成相关前置的条件后，才能够进入与前期合作方商谈和签订合作合同的程序。
3.健全合同管理制度，将法律保护关口进一步前移。根据《广东省农村社区合作经济承包合同管理条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律法规的规定，全面加强和规范村合同管理工作，切实保障村合同的合法性和有效性。对村“两委”干部和村民举办合同法律知识讲座，讲授《合同法律风险和管理》，主要针对签合同最容易忽略的几个法律问题，通过案列说法的形式讲解合同签订过程中的法律风险和，加强村对外签订合同的审查审批程序，把对合同法律风险和防范融入到日常管理工作之中。
（三）梳理社会矛盾风险点，制订化解对策。
1.对村居近年违法犯罪问题进行总结分析，提出违法犯罪风险防范建议。针对村委会反映，经常接到追债公司催收村民的贷款的电话骚扰，对于涉嫌“套路贷”的违法犯罪行为，如何应对的问题，为村两委工作人员和村民举办了一场《民间借贷风险不不知的十大问题》讲座，对有关案件进行分析，提出相应的防范措施。
2.检查村群防群治制度是否建立健全。依照政府的相关规定，对村委会的群防群治制度进行比对，保证群防群治队伍管理制度落实，协助公安机关维护社会治安工作。
3.检查对群体治安、信访事件预警机制是否完善。宣传教育群众增强法制观念和安全防范意识，落实群众性的防盗、防火、防破坏和防其它治安灾害事故的防范措施。配合有关部门及时疏导和调解民间纠纷。向政府有关部门和公安机关反映村民对社会治安工作的意见和要求。
4.矫正及帮教违法犯罪人员的管理措施是否建立。为进一步加强某村矫正和特殊人群管控工作，有效预防和减少“两类人员”发生脱管和重新犯罪，积极推进特殊人群涉毒人员收治管理工作不断深入开展，切实维护社会和谐稳定。根据省市文件及相关规定，结合该村的实际情况，协助村委会制定相关实施方案，明确了工作目标、工作措施、工作要求、责任追究等内容，进一步加大对社区矫正人员的教育矫正力度。
5.参与司法所和村人民调解工作，协助调解民间纠纷，消除不安定因素。作为SB村人民调解委员会副主任，积极协助司法所、村委会调解村民之间的纠纷，工作的地点不仅限于法律顾问固定工作的办公之处，还深入到各村民小组、村商业街边商户和辖区内的民营企业，通过走访，了解村民和企业的需求，化解他们的矛盾，维护社会和谐安定。
6.书面草拟化解矛盾纠纷的对策。对SB村与村民或其他外来人员、经营主的纠纷，积极协调，并提出书面的建议书。如，SB村一经济合作社和村民因《承包鱼塘合同书》发生纠理论前沿纷，向村委会提交书面的《法律意见书》，提出具体的法律建议。
（四）总结集体经济产权制度改革工作，提出法律建议。
SB村制定了《某镇某村经济合作联社集体经济产权制度改革实施方案》、《Z市某镇SB村经济合作联社股东资格界定办法》，并查阅召开村民代表大会对相关规定进行表决的程序和结果，根据对相关材料的审查，分别提出两个法律建议。
（五）参加村“两委”换届选举工作，提供法律服务。
村两委是中国最重要的基层群众性自治组织，选举村两委成员，是基层群众自治制度的重要形式。法律顾问参加村（社区）两委换届选举工作实践主要有以下方面：1、事前。将换届选举的事情作为重点工作内容，多次与村两委沟通，询问换届选举的具体安排，同时走访村村民和党员，进行调查摸底，制定相应的法律顾问工作计划。2、事中。协助相关部门在推选村选举委员会、开展选民登记、推选村民代表、选举村委员会成员过程中，参与监督，听取选民的意见，解答有关疑问，保证推选的工作的合法合规。根据委托，分别到选举现场参与对村（社区）选举活动，核对到场参加选举的人数，对投票程序、选举过程的合法性公开性进行监督。在获得了村两委委员会授权的情况下，对选举计票及公布结果过程进行见证。3、事后。换届选举结束后，举行法律知识的讲座，增强村干部依法治村的能力。
四、“一村一法律顾问”工作模式的问题
“一村一法律顾问”制度从2014年正式实施以来，律师作为驻村法律顾问为村自治组织提供法律咨询，出具专业法律意见，举办法治讲座，参与人民调解等，村自治组织和村民从无所谓到遇事就找法律顾问咨询，法律顾问这项制度已经深入人心。但是，经过近十年的实践，当前村(居)法律顾问工作模式还存在一些问题，有待进一步加强改进和完善。
（一）非现场值班问题。《广东省司法厅关于深化一村（社区）一法律顾问工作的若干意见》规定，村法律顾问出现场值班方式外，也可以通过接听电话、回复邮件、微信、QQ等非现场服务方式，每个月可以折抵不超过50%（4小时）的现场服务时间。但在实际操作中，法律顾问必须在一村（社区）一法律顾问工作信息管理系统上进行每月三次现场服务的排班登记，否则系统就会通知当地司法局提示该法律顾问值班次数不够，对于非现场值班时长在系统中无直接抵折的功能，还需系统管理员事后审核，但现场值班的次数也已经完成，也无须抵折了。
（二）入户走访的设置脱离实际。珠海市要求村法律顾问每月到村委会值班2次，走访调研1次。前期还规定需要与驻村民警每月至少联合开展一次走访，后因为村法律顾问与驻村民警的工作时间很难协调一致，民警对此制度也有意见，联合走访才不作为硬性规定。目前，农村中的年轻人基本都在村外的单位工作，其他中年村民也有农活要做，村法律顾问固定每月到村里走访一次，就常常遇见只有老年村民在家的情形，对法律服务的需求缺少，只能了解近期辖内村情民意。这样的走访，对于通过走访排查村民矛盾纠纷隐患，回答村民的法律咨询，宣传法律等法律服务的目的难以实现。固定走访次数制度，没有充分考虑到目前乡村的实际情况，走访慢慢流于形式。
（三）法治宣传问题。广东省委办公厅广东省人民政府办公厅《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》规定村法律顾问定期举办法制讲座，广东省司法厅粤司办〔2021〕194号文规定法律顾问开展不超过两次法治宣传（讲座），珠海市要求村法律顾问每个季度举办一场法治讲座，相关规定在举办次数上存在着冲突。疫情前法律顾问举办法治讲座，司法所均派人参与，在讲座过程中进行有奖问答互动环节，对回答正确的村民给予小奖品奖励，对前来参加的村民发放小礼物，村民踊跃参加。疫情阶段，政府节约开支，礼品取消后，村民参与程度明显下降。虽然不能否认村民有学法的热情，但面对没有礼品赠送的情形下，如何吸引更多的村民参加法治讲座，将法律普及到每个村民，是目前需要研讨和解决的问题。
（四）法律顾问参与换届选举工作方式还有待改进。虽然党委和政府都出台了相关规定和通知，但基层政府部门因为各种原因，对法律顾问参与换届选举工作并不是很热情，工作也不到位。在换届选举前，司法机关没有召集辖区内的村法律顾问商量如何开展这方面的工作，无具体的时间计划，与政府相关部门的没有很好的对接和沟通，让法律顾问无所适从。在选举现场，无明显的指引标志，也无安排法律顾问的相应位置，选民和群众在现场需要询问相关工作人员才能找到法律顾问咨询相关问题。在开始选举时，介绍到会的人员中，无法律顾问的名字，导致不少群众和选民根本不知道现场还有法律顾问参与换届选举的监督工作。参加换届选举会议的工作人员，均挂有工作牌，但法律顾问没有配备，辨识度不高，村法律顾问在现场时，有政府领导和选民都还要打听本人的身份。律师协会履行行业指导和管理的责任不到位，对法律顾问参与村两委换届选举的工作，协会既无出台相关的指引，也无组织换届选举的培训，更无成立工作小组进行管理，任由村法律顾问各自为战，各显神通，既不严肃，也不能保证服务质量。选举现场，不见律师协会的领导和相关工作委员会及专业委员会的人员到场指导，对村两委换届选举的工作的重视度不够。
五、“一村一法律顾问”工作模式的突破路径
经过多年的村法律顾问工作实践，针对工作中出现的问题，根据形势发展的需要，需要对村法律顾问工作模式作出修改和完善。
（一）修改和完善相关法律，将“一村一法律顾问”制度用法律条文的形式予以确定。目前“一村一法律顾问”制度是采取了自上而下的规定方式，2018年中央一号文件提出健全农村公共法律服务体系、建设法治乡村、强化乡村振兴法治保障的目标，由各省委办、省政府办发布专门性文件---司法厅出台实施意见、工作指引---各市级政府和司法局制定实施细则和工作方案，没有制定专门的法律或者通过修订法律的方式确立“一村一法律顾问”制度。直至2018年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十八条“鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，”，以法律形式确立了公共法律服务工作室这一名称，但对“一村一法律顾问”制度仍没有具体条文规定。经网上搜索，最早在法律条文上立村（居）法律顾问制度的是2020年9月25日通过的《山东省公共法律服务条例》，“县（市、区）人民政府应当为村民委员会、居民委员会配备法律顾问。”后来一些省份也陆续出台地方性法规，明确了村（居）法律顾问制度，如2020年11月27日通过的《湖北省公共法律服务条例》规定：公共法律服务中心“组织协调村（居）公共法律服务工作室和村（居）法律顾问为村（居）民提供法律服务”，2020年11月27日通过的《江苏省公共法律服务条例》规定：基本公共法律服务包括：村（居）法律顾问服务。但更高一层法律就没有相应的规定。在二十大的报告中，再次强调依法治国的方针和措施，在全国推行和实施的“一村一法律顾问”制度没有国家层面的法律规定，显然与依法治国的要求有距离，亟待制定专门的村居法律顾问单部法律。在没有启动制订新法之前，可以先在目前正在进行的《律师法》修订的草案中，增加村（居）法律顾问这方面的条文，对村（居）法律顾问的聘用、服务范围、服务方式及考核标准等内容作出规定，明确村（居）法律顾问的权利和义务，规范村（居）法律顾问的工作。
（二）扩大现场服务的范围，以定点定量定时工作方式为主，其他灵活工作方式作为补充。定点定量定时工作方式是司法部门对村法律顾问工作量和评估的一个规定的指标，也是工作内容量化的标准，但这种方式经过实践也突显了它的单一性、局限性，与村法律顾问工作的实际情况有不适应的地方，必须要因地制宜作出相应的改变。广东省司法厅提出了“积极开展互联网+法律服务”、“团队化服务模式”、“建立弹性服务模式”，实行法律顾问在公共法律服务工作站值班以及通过接听电话、微信、QQ等非现场服务的方式可以折抵现场值班时长，法律顾问半年内现场理论前沿2023.315城乡发展参考服务村的时间累计达到一定时间，可视为已经完成该村半年内每个月最低服务时长。这种改变还可以经一步扩大，对于不在村里服务现场，法律顾问参与司法所或人民调解委员会组织的调解活动、法律顾问参与司法部门组织的大型法律宣传活动，这些不在现场服务的时长，也应折抵法律顾问的现场值班时长或视为每个月的服务时长。
（三）法治宣传的方式应多样化。法治宣传不应该局限于在村里举办法治讲座这一种方式，广东省司法厅提出：“引导法律顾问律师通过村务通APP、村（社区）广播站、村（社区）微信公众号以及其他村（社区）自媒体平台，为村（居）民提供法治宣传等服务。”就在尝试改变法治宣传方式。但如果是通过广播站的形式举办法治宣传，如何。现在广东省每个村都建立了“新时代文明实践站”，法律顾问与实践站有不定期的联合举办的法治宣传活动，受司法所的指派进入辖区内的学校、工厂、企业等单位举办法治讲座，也会与一些单位在村里举办法治沙龙等活动，每年法律顾问都要参加司法部门组织的大型法律宣传活动（如12.4宪法宣传日），这些都应该作为法律顾问法治宣传工作的方式。但如果是通过村务通APP、村广播站、村微信公众号以及其他村自媒体平台形式举办的法治宣传，如何确认属于法律顾问已完成的工作，需要对司法部门作出具体细化的工作指引，且需要对工作日志登记系统作出相应的调整。
（四）创新法律顾问走访模式。针对村法律顾问的事务比较多，工作时间难以固定的特点，可以法律顾问进村走访村民的制度作出一些创新。1.建立村（社区）法律顾问助理走访制度，允许法律顾问指导的实习人员，或者通过政府购买的方式，聘请村“法律明白人”，作为顾问律师的助理，通过走访摸查或在日常工作中掌握村民的法律需求等辅助性工作，将相关情况和问题通告给法律顾问，由法律顾问作出解答或提出解决方案，可以促进走访工作深入，提高法律服务的针对性。2.改变走访需要与村干部一起的方式。村民有些意见可能是针对村委会或村干部的，见到村干部陪同，村民就不肯说或不敢说。应当允许法律顾问单独走访村民，这样可以获得更真实的情况和意见，由法律顾问将情况和意见反馈给村委会，并建议村委会作相应的回复或纠正，对依法治村真正起到了法律顾问的作用。
（五）对法律顾问参与换届选举工作方式的改进。依照《村民委员会组织法》，村民委员会的选举由村民选举委员会主持。没有村法律顾问参与选举工作的规定。《广东省村民委员会选举办法》规定村民委员会的换届选举由市县人民政府实施，换届选举工作指导小组指导村民委员会换届选举工作，该办法也无法律顾问参与选举工作的规定。中共中央办公厅和国务院办公厅《关于加强和改进村民委员会选举工作的要求》中亦没有对法律顾问参与选举工作作出规定。对于法律顾问参与村换届选举工作，应首先在相关法律条文中予以设立，有法可依；第二、政府应出台专门性文件，制定相关方案，规范法律顾问参与换届选举工作的行为；第三、司法机关和律师协会应出台相关规定，制定相关工作指引，加强村（社区）法律顾问工作领导，积极与政府相关部门协调，为（社区）法律顾问开展工作提供有力的保障措施。
六、最后的话
《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》要求“深入开展‘法律进乡村’宣传教育活动，提高农民法治素养，引导干部群众尊法学法守法用法。”法律顾问进村居服务，是公共法律服务体系的重要组成部分，不仅是全面依法治村政策的重要体现，也是提高村自治组织的社会治理法治化水平和村民法律意识，预防、化解社会矛盾的基础性工作。分析“一村一法律顾问”的法律服务模式，总结法律服务模式的优势和不足，因势利导，对法律服务方式创新和尝试，将“一村一法律顾问”制度上升为法律规定，细化工作指引和考核评估标准，规范法律顾问的工作内容和服务方式，是“一村一法律顾问”制度走向深入的必经之路。
（作者单位：广东海鸥律师事务所）
