建设大运河文化带和国家文化公园是党中央、国务院作出的重大决策部署，是国家推进实施的重大文化工程。自习总书记作出“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”的指示批示以来，大运河沿线各地，积极响应，闻令而动，迅速掀起了大运河文化带和国家文化公园建设的热潮，取得了阶段性成果。回望各地的建设历程，比较各地的影响效果，从中发现一些地方尤其是市、县（区）在推进过程中存在不少问题。本文从文化的视角，进行分析研究，探讨解决路径，以供决策参考。
存在的主要问题
一是文化为魂的核心地位彰显不足，保护传承利用的质量亟待提高。文化认知水平欠缺。一些地方对大运河文化蕴涵的强大教化作用认识模糊，甚至抱着怀疑的态度，缺少应有的敬畏和自信，更多时候处于看不透、吃不准、说不清、抓不着的认知迷茫状态，对文化引领推动地方高质量发展更是心中无底，只能人云亦云，心余力绌，限制了大运河文化保护传承利用的真实性、有效性和创造性。文化精神感化乏力。面对国家规划的“六大文化高地”建设，虽然各地成立了众多的研究机构和智库，但一直处于较浅的研究阶段，文化的诠释片面狭隘、各说各话，价值的提炼牵强附会、缺少地气，多以传递政府、智库的观点为主，鲜有大众生活及其利益的声音，影响了大众关注和参与的激情，导致一些地方对大运河文化价值的认知、判断与行动，出现了“政府热”、“群众冷”的反常现象。文化保护走向极端。有的对涉水涉文事项，死守规定教条，无法科学利用；有的对历史上形成的活态文化大拆大建、拆真建假。如一些河湖地区搞“一刀切”式渔民上岸，将湖里所有的捕渔船、渔民的生活船，全部就地集中拆解，沿湖岸边的老旧民房、工矿用房等历史遗存全部拆除，看起来湖面岸边变得清爽敞亮了，而流传千年的渔家文化和沿岸群众上百年的乡愁记忆全部消失怠尽。文化传播影响一般。文化产品创作、生产、销售、推广和获客等方面能力比较薄弱，载体吸引力和传播影响力有限，“叫得响、站得住、传得远”的“王炸”作品不多，“千年运河”的形象品牌需要持续加力打造，运河文化走向世界任重道远。申遗中的世界级文化遗产点如山东济宁的南旺分水枢纽等虽在业界倍受推崇，但在社会上知名度不高，与其巨大的历史文化价值地位极不匹配。
二是规划为要的引领作用发挥不够，规 划的科学性、可行性、权威性需要审视。规划内容不够精准。无论是国家层面的《大运河国家文化公园建设保护规划》，还是沿线省、市编制的规划，对什么是大运河文化、什么是大运河文化带和国家文化公园阐述不清，其概念、内涵、功能、标准等界定含糊，缺少定性、定量、定位的指引。有的地方规划对突出文化为魂，着墨不多，表述笼统，提炼浅显，内容大同小异，很难具象化实施。规划体系不够科学。空间布局上，城市与乡村、河与岸的关系处理上厚此薄彼，与乡村振兴、共同富裕等国家战略方针的衔接不够充分。一些市、县（区）重城市、轻乡村的现象比较明显，综合性、标志性的大项目都规划建设在城市周边，很少顾及乡村，难以惠及沿线的群众。规划层次不够清晰。从规划编制执行的情况看，有的早于国家先行编制了地方规 划；有的规 划还没出台，不少项目却已开工建设。上位规划与下位规划的步调不一、项目建设的超前与规划编制的滞后，规划的权威性、严肃性打了折扣。
三是项目为王的主要抓手表现不佳，参与主体多元化的格局尚难形成。项目质量参差不齐。从一些地方编排的项目看，把文化带当成筐，什么项目都往里装。主打文化招牌的项目虽多，但文化元素单调、底蕴单薄。从已建的项目看，项目布局、建筑风格、表现手法雷同，多为公园、博物馆、文化街区、仿古建筑。有的借文化之名，行随意建设之实，造成一些项目只见运河、不见文化。投资主体单一。据某省“十四五”期间大运河文化带和国家文化公园建设排定的遗产保护传承、文旅融合发展、生态保护修复等六大类、169 个重点项目，总投资超2000亿元，基本上都是国有资金投入，全靠地方政府或政府背景的国有平台公司“单兵作战”。运营效益难达预期。在开发建设前期，对项目的选题、定位、规模、经营等方面，策划简单肤浅，以致建成的项目多为游乐、餐饮、酒吧、住宿等一般业态，有的一年只能运营三、四个月时间，只能靠融资艰难度日。某地投资近3亿元、新建近9万平米的所谓文旅综合体项目，在建的时候就没想过将来干什么用，已建成三、四年时间，至今仍然空关闲置，社会反响很大。
四是产业为根的发展基础支撑不牢，实现幸福河、致富河的目标任务比较艰巨。产业功能定位狭窄。无论是规划编制，还是项目布局，仅以文旅产业为重，文化创意次之，其余产业难见。有的甚至片面的认为大运河文化带和国家文化公园建设就是搞旅游开发，并作为推动沿线乡村振兴、实现共同富裕的不二选择。当前，除了身处南北两端的北京通州、江苏的苏锡常、浙江的杭甬等城市得益于早已成熟的旅游市场，发展旅游业水到渠成。而处于中间地带的市、县，由于经济社会发展相对缓慢，区位优势也不明显，区间旅游市场夹生，仅凭旅游产业一己之力，难以承担建设幸福河、致富河的重任。产业集聚能力偏弱。今天的大运河因各类要素资源的转移、散发和萎缩，尤是在经济发展相对缓慢的市、县，产业集聚度较低，除了航运业，沿线产业偏重，一些化工、钢铁等重产业给生态资源本底较为敏感脆弱的地方带来很大的环境压力，助推致富河的实力需要不断提升。文化资源产业化水平低。在挖掘、利用文化产业价值上，全域性开发不充分、不平衡，同质化程度高；产业布局不协调、不互补，非遗产品产业化程度低。大运河沿线城市共有国家级非遗代表项目1024项，种类多、门类全、价值大，但形成产业化、市场化的了了无几，产业支撑的厚度和力度显得十分单薄，造福沿线人民的产业带动功能还须用心培育。
五是创新为上的体制机制运行不畅，上下合力攻坚的干事环境有待改善。系统思维缺乏。一些地方在“为什么建”的政治认知上，站位很高，态度十分积极，而从经济角度进行系统谋划的偏少，没有统筹好眼前和长远、需要和可能、经济效益和社会效益的关系。在“怎么建”的行动上，创新市场运作的举措有限，全由政府大包大揽，留下了不少遗憾。在“怎么运管”的策划上，后半篇文章没做好。对地方大运河文化带和大运河国家文化公园建成后，谁来验收认定，没有明确的规定和要求。如何平衡投资成本、保证正常运转、实现预期收益，一些地方想法多、办法少、成效差。调控手段缺失。监督约束效力偏弱。一些省、市对大运河文化的保护传承利用进行了地方立法，但执法管理的主体多元，执法监督的效力有待提高，现行的运行机制很难对规划的执行、项目的准入和建设的把控进行统一有效的监督约束。考核导向作用滞后。虽然各地都把大运河文化带和国家文化公园建设纳入了地方高质量发展的考核目标，但考核的重点偏向项目建设的数量、投资的总量，淡化了文化内涵的要求、注重效益的导向。政策激励需要加强。缺少灵活有效的措施，吸引社会资本、民营资本积极参与投资建设。统筹协调缺位。纵向上，虽然国家提出了构建“中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责”的管理格局，省、市也都相应成立了领导小组和领导小组办公室，但仍然停留在“兼管”层面，是一个临时性的工作机构，高统筹、全域性的牵头体制机制没有真正形成，基本上处于管理松散的状态。横向上，大运河的管理建设涉及发改、生态、自然资源和规划、文旅、交通、水利等众多部门，大都处于“九龙治水、各自为战”的现状，各唱各的戏，各做各的事。在一些项目建设上，相互推诿扯皮，生怕有事担责，难以统一步调、协同推进。
解决的现实路径
当前，大运河文化带和国家文化公园建设存在的问题，严重影响千年运河对外的品牌形象，已经成为以文化为引领推动区域高质量发展的主要障碍，必须采取精准有效措施，突出文化灵魂地位，切实加以解决。
1.突出以文化人，形成建设大运河文化带和国家文化公园的共同意志。
发挥文化强大的教化作用，加强对大运河历史文化的挖掘、诠释、提炼和普及，不断深化广大干群的情感认同，汇集保护好、传承好、利用好大运河文化的精神力量。注重研究，提炼精神价值激励人。切实改变大运河文化基础理论研究薄弱和偏题的现象，围绕漕运管理机构遗址、治水机构驻地遗存、水工河道遗迹等以“物”为标志的制度文化产物，抓住大运河沿线的手工技艺、戏曲方言、生活习俗等以“人”为基础的大众文化场景，聚焦大运河在不同历史时期的国家统一、南北融合、东西交汇、文化交流的进程中以“精神”为追求的历史文化价值，发挥高校、科研院所和智库的研究特长，对大运河文化作出科学权威的阐释解读、提炼创新，形成一批底蕴深厚、说理透彻、通俗易懂、与时俱进，满足不同层次人群需要的理论成果、学术著作和普及读物，升华独具特色的文化精髓和价值理念，赓续红色血脉，凝聚迎难而上的自强品质、和谐包容的家国情怀，成为涵养社会主义核心价值观的重要源泉。立足普及，弘扬运河文化教育人。历史传统文化的发扬和继承，关键在教育。要强化学校教育。把大运河历史文化和爱国主义革命传统纳入各地义务教育的范畴，统一编订教材，写入教学大纲。培养一批熟悉理解大运河文化的教师队伍，以丰富的理论知识、扎实的史学功底、生动的诠释能力、有的放矢的教法，引导学生认真学习、自觉热爱大运河文化，把其所蕴涵的精神价值厚植在青少年的思想基因中。要普及社会教育。组织地方戏剧、民间曲艺、传统手工技艺等非遗文化进乡村、进社区、进校园，让广大民众能够切身感知、触碰、体验大运河文化，唤起社会对大运河历史的文化记忆。通过非遗展示、书画展览、影视展播等形式，宣传普及大运河文化的现实价值和时代意义，触发全社会学习传承的欲望。要丰富精神活动。在大运河沿线开展文明系列创建、系列体育赛事、民间系列技艺比武等活动，充实群众的文化生活，提高群众的文明素养，增强群众的文化认同，激发沿线城乡居民积极投身建设的主人翁意识。广泛推介，展现优秀成果吸引人。通过网站、电视、网络等多种新媒体平台，利用形象标识展示、宣传手册制发、宣传片投放等多种途径，开展全方位、多层次、立体式宣传推广，着力宣传大运河文化带和国家文化公园建设所取得的重大成就，推介大运河沿线美景美食、风土人情，展示大运河的无限风光和无穷魅力。要坚持以人为本，以大运河文化为背景，多形式推动文学、影视、戏剧、动漫等艺术创作，多渠道推出一批思想精深、艺术精湛、制作精良的作品。加大文化传播力度，既要面向世界讲好运河故事，以大运河的优秀文化之美折服和吸引更多的世界游客；又要重心下沉贴进群众生活，释放大运河文化的历史智慧和当代价值，形塑一个具有社群向心力的和谐社会。
2.突出以文铸带(园)，精心描绘大运河文化带和国家文化公园的秀美画卷。
文化是大运河文化带和国家文化公园建设的生命。要尊重历史，寓“文”于形，彰显地方特色，强化标志引领，铸就“千年运河”的内在之秀、外形之美。科学谋划文化建设项目。项目是建设的主抓手，须处理好开发和保护、眼前和长远、需要和可能、经济效益和社会效益的关系，谋定而后动。坚持文化底色，系统思考建什么、怎么建，切忌急功近利、一哄而上。江苏淮安在建设中用半年多时间深度谋划、几经比较，最终选择在历史文化资源众多、功能要素齐全、反映地方特色、带动群众致富的主要河湖地段，大手笔规划建设125公里长、涵盖4区1县14个乡镇（街道）和85个行政村的大运河“百里画廊”，项目一经推出，引起了沿线干群的高度共鸣、获得了社会广泛好评。对打着文化旗号、没有文化内涵的项目一律不予许可。凡是文化类项目，坚持社会效益优先，实现经济效益和社会效益有机统一。对所有财政投资的项目，充分考虑地方的承受能力，分清轻重缓急，既尽力而为、又量力而行，不可任性举债建设。对综合经营性的文化产业类项目，突出经济效益，坚持社会资本、民营资本投入为主，实行市场化运营，增强项目的竞争力、吸引力和生命力。保护用活历史文化资源。强化文化遗产管控。秉持“只搞大保护、不搞大开发”的理念，制定大运河空间管控区域规划，划定重点保护管控对象。严格按照世界文化遗产保护要求，对大运河世界遗产31个组成部分的遗产区和缓冲区，落实对文物本体、周边景观风貌、生态环境的保护管控，实行建设项目遗产评估和遗产监测巡查。明确大运河沿线各级文保单位管控保护范围和管制地带，保证各级文物管护措施落地落细。活化利用历史文化资源。对沿线的历史聚落、滨水自然村庄、水上生产生活设施等，要留、改、拆结合，延续传统格局，展现传统岁月，形成特色文化空间，全景显现地域历史底蕴。对历史城区、文化街区和历史地段，建设以地域文化为内核、文化旅游为特色，塑造一批“步步有文化、处处有历史”的古城古镇古村。构建综合展示体系。依托沿线文保单位、历史建筑和工业遗产等文化资源，植入公共文化功能，塑造供市民和游客体验的文化空间，引导文化遗产从静态展示向开放、公共、积极的多元业态转变。用心建设一批精品文化地标。围绕“六大”文化高地，充分彰显地域文化特色，差异化推进大运河文化带和国家文化公园建设，消除“千佛一面”的建筑风格。要重抓重投一批代表中国形象、展示中国气魄、体现中国理念的世界级项目，示范引导地方精致建设一批文化地标。建议将大运河中形态最完整、遗产最富集、航运最繁忙、最充满生机活力、最具基础条件的江苏淮扬运河段，打造成国家文化公园国家级示范段。地方要根据地域特长，宁精勿滥，错位发展，采取有效措施，吸引多种资本投资兴上一批文化品味高、市场前景好、产业带动强、富民作用大的标志性项目，确保建一处成一景、兴一方富一片。
3.突出以文兴业，聚力打造大运河文化带和国家文化公园的富民廊道。
兴旺发达的产业是大运河文化带的最美风景。要以“振兴运河文化、发展运河经济”为重任，以建设大运河特色文化产业带为目标，顺应数字化发展潮流，利用市场的无形之手、政府的有形之手和群众的勤劳之手，在产业转移、功能配套和项目孵化上做足文章，形成富民的产业支撑体系，实现幸福河、致富河的美好愿景。做大文化创意产业。仅有创意建筑和文化设施，是无法支撑起文化引领推动区域高质量发展目标定位的。要借鉴杭州和无锡模式，实施“产业文化+”计划，发展跨界产业，集聚空间功能，通过集群效应吸纳文化创意产业从业人员和企业，布局一批特色鲜明、主业突出、集聚度高的文化创意产业园区和基地，形成以文化为主导的复合产业体系，营造健康可持续的文化生态。充分利用大运河交通动脉与文化廊道的功能，挖掘老字号与大运河文化带非遗文化要素和行业特点，培育一批文化特色浓、品牌信誉高、市场竞争力强的中华老字号，传承和弘扬精益求精的工匠精神和诚信经营的人文品质，创新集聚，一源多点，成串成链，形成大运河非遗与传统文化创新活化、产业化转化的引领高地。做强绿色生态产业。围绕“产业生态化、生态产业化”，瞄准“双碳”目标，培育现代物流、商贸服务、节能环保等现代服务业。发展绿色、低碳的新型制造与生物科技、生物医养产业大脑和沉浸式场景应用，实现区域传统产业与新经济融合发展。加大生态修复力度，优化沿线生态景观风貌，加快重化产业搬迁改造，推动传统产业智改数转，营造天蓝、水清、岸绿的清朗空间。利用大运河沿线的地域文化差异、生态农业基底、田园村落风貌、城乡融合区位、功能更新需求，因地制宜打造一批乡村产业产品展示、体验、研发、示范于一体的集成创新中心、未来生态科技硅谷和田园生态产业集聚区。实施乡村振兴战略，把农科、农创、生态科技应用于田园旅居、生态康养、城市创客、新型创新企业总部等都市溢出需求，打造城乡融合、三产（农文旅）融合、产城融合、区域融合、线上线下融合的全新样板，把大运河沿线乡村建设成为生态文明、共同富裕的创新发展目的地。做优文旅融合产业。以打造世界级大运河文化遗产旅游廊道为抓手，建设一批富有文化底蕴的世界旅游景区和度假区，塑造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区，培育一批以文化内涵、创意设计和体验消费为支撑的新型景区业态。围绕“叫好又叫座”的文旅产品和精品旅游线路的开发，依托大运河沿线的历史文化资源，活化利用工业遗存，建设一批工业旅游目的地；结合乡村振兴，发展休闲农业和乡村旅游，同步带动沿线农业种植结构调整、加工园区和产业园区提档升级，形成非遗创新全生态、全业态的产业旅游新路径。创响“千年运河”统一品牌，用好大运河文化超级IP资源，推动沿线城市充分利用本地文化生态资源优势，建设大运河文化带和国家文化公园官方网站、数字云平台、数据管理平台等，使之成为运河沿线城市的文化旅游靓丽名片。
4.突出以文聚力，创新建设大运河文化带和国家文化公园的体制机制。
大运河文化带和国家文化公园建设是一个跨地域、跨部门、跨业态的“综合系统工程”，要以文化为纽带，强化向世界“展示中华文明、彰显文化自信”的使命担当，上下同向发力、左右协同联动，探索建立“管理扎口、规划统筹、项目把关、政策集成”的体制机制。管理扎口。在继续强化中央统筹的前提下，可以考虑在省以下专门成立实体化运作的大运河文化带和国家文化公园建设管理机构。从各地的实践经验看，河北沧州设立的大运河办，作为市政府直属的行政管理机构，体制比较顺畅。依此模式，探索在沿线省、市成立建设管理办公室或管理委员会、大运河国家文化公园管理局等，集项目预审、联合执法、管理验收、考核监督等职能于一体，专门负责大运河文化的保护、传承和利用，切实改变当前“政出多门”的现状，形成整体协同、区域联动、合力共推的运行机制，确保各项工作横向到边、纵向到底。规划统筹。自上而下完善规划体系，对大运河文化带建设和国家文化公园的各类规划进行统筹，处理好上位规划与下位规划、空间规划与专业规划的衔接，实现经济与社会、保护与开发、城市与乡村、河岸与水面等协调发展。围绕规划体系的科学性、可行性，对已出台的规划进行查漏补缺、修订补正。探索制定大运河文化带和国家文化公园建设的标准体系，为地方提供纲领性指引和一致性要求，促进产业互补、项目互联，提高规划的科学性。加强规划执行情况的监督检查，纠正不按规划建设的行为，维护规划的权威性，确保一张蓝图干到底。项目把关。由实体化运作管理机构牵头组织发改、自然资源管理与规划、生态环境、行政审批等部门联合进行项目预审把关，建立项目准入机制和行业正负面清单。对不符合规划要求、政策规定的项目不予立项。对符合规划的项目，要进行可行性评估。对可能增加政府债务、市场前景不明、经营业态雷同的项目从严审批，防止重复建设、造成财力的极大浪费。政策集成。打好政策“组合拳”。统筹城市更新、乡村振兴、产业转型、文旅融合、现代服务业、交通运输、环保、生态补偿等各类专项资金，建立一整套行之有效的政策集成运行体系，推动大运河文化带和国家文化公园建设。加大政策性资金扶持力度。有效增加国家财政投资支持，用好地方政府专项债券、专项基金、基金设施REITS（不动产投资信托基金）等政策性资金。创新投融资体制。探索建立国家文化公园投融资平台，承担投融资、市场化运作、项目招引、建设等多种职能，建立全流程的投、融、建、运一体化开发运营模式，解决好“谁来建设、怎么运营”的问题。出台优惠政策，激发市场主体活力，引导企业由“旁观者”变为“参与者”，形成国家、社会和企业共同建设大运河文化带和国家文化公园的整体合力。
（作者单位：中共淮安市委研究室）
