大学生村官政策是党中央立足中国国情作出的一项重大决策。选聘高校毕业生到农村任职，担任村主任助理、村支书助理等职位，俗称“大学生村官”。大学生村官计划是给大学生谋就业、为农村找人才的“双赢”之举。大学生村官政策有两个方面的愿景目标，一是培养出一批熟悉基层、了解国情的基层干部，二是希望大学生能够利用自己的科学文化知识提升基层治理水平、帮助村民脱贫致富。过去的十年，在党中央号召下，全国各地选聘大量高校毕业生到农村任职，他们在祖国各地发光发热。这一政策涉及范围广，规模浩大。截至2019年底，全国累计选聘了超过50多万名大学生村官，并有超过20万村官正在农村任职，覆盖全国1/3的行政村，各级政府的财政每年为此支出数十亿元。这项被称作新时期“上山下乡运动”的政策究竟起到了怎样的作用，又该如何发展？媒体与学术界争议不断，褒贬不一。
一、大学生村官政策的现实困境
大学生村官是社会主义新农村建设中出现的新事物，大学生村官政策创造性解决了中国社会发展中的许多问题，但是在推进过程中，在基层的实施出现了不少问题，大学生村官政策在实践中深陷困境。大学生村官政策的多重困境，表现在长期性与临时性、全国性与区域性、大学生就业与新农村建设难以兼顾，大学生村官身份尴尬和出路困境等难题。
1.长期性与临时性的制度困境
随着大学生村官政策的持续推进，大学生村官在身份定位、工作职责、作用发挥、出路前途等存在的问题凸显出来，这严重制约了大学生村官制度在基层的实施。为了鼓励高校毕业生深入农村基层工作，2008年中组部联合相关部门发布了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，该政策意在构建高校毕业生到村任职工作长效机制，但大学生村官的相关配套制度的建构面临正当性的考验，导致大学生村官在农村的政治地位困境。
当前，我国大学生村官政策的最大困境在于：长期性与临时性的两难困境。制度设计总体上对中国乡村社会环境的估测不够。从政府层面来看，大学生村官政策是一项长期的战略工程，但从大学生村官角度来看，大学生村官工作具有临时性和过渡性。究其实质，大学生村官政策具有应急效应，大学生到村工作具有半就业半待业的特征，它本身是非充分就业的一种显示。短短的两年聘期，大学生村官对村务工作还不够熟悉，很多工作是边摸索、边总结、边推进，出现了工作效果不太理想、村官流失较多等现象，甚至存在一些与科学发展观要求、当前形势不太协调的地方。
2.大学生村官角色弱化与身份挣扎的现实困惑
大学生村官是社会主义新农村建设中出现的新事物，大学生村官工作在实践中面临着国家逻辑与乡村社会逻辑冲突所导致的政策悬浮、角色弱化与身份挣扎等现实困惑，影响了国家治理意识的实现。在现行政策框架下，大学生村官既非公务员，亦非真正意义上的村官，大学生村官制度无法为其自身的存在寻求到合法性支撑。
当前大学生村官在“嵌入”村庄治理过程中遇到的主要困境表现有：大学生村官制度的“国家逻辑”和“乡土逻辑”存在断裂，进而引发了三个悖论，即政府意图与乡土情理之间的悖论、村务主导与村务辅助之间的悖论、政策规章与法律制度之间的悖论。调研发现，大学生村官不论是从工作还是从生活方面都与村干部有着很大的不同，而与乡镇公务员等相似，但他们并非公务员。大学生村官的工作和生活阻碍了其“村官”作用的发挥，同时也制约了大学生村官制度的有效运行。但这使得大学生村官在行使农村管理职能时出现不规范行为，他们难以融入农村，与农村社会保持着若即若离的距离，从而导致农村管理系统功能失调。
3.大学生村官政策的制定设计与执行的巨大落差
大学生村官政策是一项系统工程，然而在实施中却出现了选用管理政策现实悖论，大学生村官权益保障不力、救济不到位，村官期满后不想或不能扎根基层，出路不畅。
问题的产生既有政策设计本身的原因，也有政策执行的原因。大学生村官制度在政策文本的设计上存在目标不明确、优惠政策不稳定、任职合法性缺失、选聘过程有失公平以及价值导向存在矛盾等五个问题。大学生村官未来出路政策设定存在的不足主要体现在以下方面：（1）推荐参加公务员考试的问题；（2）大学生村官创业优惠政策缺乏操作性；（3）考研 学生鼓励政策发挥作用的范围有限；（4）大学生村官自主择业难度大；（5）缺少对愿意扎根农村的大学生村官的优惠政策。
大学生村官政策的执行和预期相比存在一定的偏差，影响了政策的权威性和完整性。从大学生村官计划的政策文本与执行环境的匹配度来展开分析，我们发现：大学生村 官选拔的针对性不强、身份的不合法 性、出路不明朗、日常管理存在漏洞；大学生村官的执行环境：农村基础设施及条件落后、村民的排他性、村委班子的排斥性、社会 认可度一般。因此，亟需完善大学生村官政策与乡村治理呼应的法律保障机制。
4.留住与流动：大学生村官政策的两难困境
大学生村官政策在执行的过程中，由于受到政策本身、目标团体、政策执行人员、执行机构及政策环境等因素的影响，在实施过程中出现了诸多弊端，表现在部分大学生村官存在动机不纯，精力肢解现象；大学生村官考核缺位，退出机制不完善等，这些使村官计划目标的实现受到严重制约，而这些问题的关键在于大学生村官“出路”问题。
当前，我国农村经济社会发展速度很快，大学生村官计划在实施过程中暴露出的一些与建设小康社会要求不相适应的问题，比如村官选配的针对性不强、被抽调他用、个体定位不准、出路还不够宽等现象。湖北的一项调查显示：六成大学生村官不在村，七成备考公务员，仅1.5%的人准备继续当村官。政策的实施过程中，大学生村官被乡镇抽调借用较为常见，作用发挥不佳。目前，大学生村官执行中存在的实践困境还有：大学村官生难以融入农村、专业不对口等。大学生村官自身方面的问题有：心态不稳、信心不足、能力不足、对出路担忧等等。
大学生村官和村民是大学村官制度的重要行动者。我们在湖南进行的一项民意调查显示，村民、村干部、县乡干部普遍对大学生村官持欢迎态度，他们认为大学生村官制度有继续实施的必要，希望能从大学生村官中培养村干部以推动农村发展、实现乡村振兴；所调查的所有大学生村官都不在原籍所在乡镇、村任职；他们多表示愿意回原籍所在乡镇、村任职；在期满流动出路选择上，大学生村官偏好公务员考录等。
二、大学生村官政策困境的归因分析
大学生村官政策困境的存在，究其原因，主要是由于受政策制定、执行、环境以及村官自身等多方面因素而造成的。
1.政策设计方面：理想难以照进现实
选聘高校毕业生到村任职，是党中央作出的一项重大战略决策，是近年来中央政府在农村工作方面进行的实践部署，具有高度的政策导向性。但政策设计的高远性在现实中遭遇困境。下面我们从就业动机、工作现状、未来预期等方面来解释大学生村官政策的制度困境。
高校毕业生通过一定的选拔程序到农村任职，符合中国社会转型和发展的具体国情。这一政策具有双重目标：一方面着力解决社会主义新农村建设过程中出现的人才短缺问题；另一方面注重解决大学生所面临的就业压力。但在调查中发现，几乎所有大学生村官是看中了这项政策背后隐藏的公务员道路。然而，理想难以照进现实，在工作过程中，由于陌生的工作环境、村民村干的不配合、心理落差等原因导致大学生村官的工作满意度和留任意愿低。同时，大学生村官服务期满后再就业及人事编制的不完善，给农村带来了工作断层问题，由此造成了大学生村官的现实困境。
现阶段，我国大学生村官政策已形成选拔、培训、保障、激励和流动等一系列制度规范，大多数大学生村官能较快适应农村基层工作，并在新农村建设中发挥积极作用。不过，当前大学生村官制度仍存在不少问题。有学者通过对北京市百位大学生村官调查发现：尽管大学生村官的收入远远超过当地村干部的收入，但多数大学生村官仍认为自己的收入偏低；超过一半的大学生村官自己认为“专业与岗位不对口，个人专业优势难以发挥”；超过70%的人认为人才流动机制不健全，对个人将来的出路有顾虑，而绝大多数的大学生村官表示不会继续留在农村。因此，在选聘大学生村官时应把好入口关，进一步完善管理制度，让大学生村官政策精神落到实处。
2.环境方面：大学生村官政策的开放性与中国乡村社会环境的封闭性
大学生村官政策是一种全国性的制度安排，不仅开辟了大学生就业的新渠道，也提升了基层治理能力，提高了农村工作效能。目前我国大学生村官计划的实施取得了一些成效。但是，在现行制度框架下，大学生村官既不是公务员，也不是真正意义上的村官。大学生村官制度无法为其自身的存在寻求到合法性支撑，其相关配套制度的建构面临正当性的考验。在大学生村官制度“嵌入”农村治理框架的背景下，大学生村官处于一种尴尬的境地，大学生村官政策在农村面临执行困境。这种困境的产生源于大学生村官政策的开放性与中国乡村社会环境的封闭性的矛盾，是全国性的政策与区域性的接纳的内在矛盾。
当前大学生村官参与乡村治理的主要困境在于难以嵌入乡村社会关系。在实践中，不同地区、不同类型的大学生村官参与乡村治理的绩效存在一定的差异。大学生村官的工作方式和交往结构既受乡村社会环境的影响，又对乡村社会结构的变迁产生一定的影响。大学生村官处于行政管理系统(官系统)和村民自治系统(民系统)的边际位置。大学生村官处于乡干部和村民之间，非官非民。再从影响大学生村官和村干部行为互动的主要制度环境进行分析，村民自治制度、大学生村官政策以及乡土社会的特殊环境，共同构成二者行为互动的社会背景，由此所产生的二者在身份地位、组织待遇、乡土资源拥有等方面的不同，对大学生村官和村干部的行为互动具有深刻的影响；对不同行为模式的分析发现，在客观外部环境既定的情况下，总体上，村干部在行为互动中处于优势而大学生村官处于劣势。
3.政策执行方面：政策长期目标与短期目标的非契合性
大学生村官政策在执行的过程中却出现了一些偏差，导致政策效果与政策目标相偏离。由于政策缺乏稳定性，政策长期目标与短期目标的非契合性；政策制定者、决策者缺乏调研性；政策执行机构、执行人员出现了执行博弈；政策执行人员的政策水平、政治觉悟与职业道德不高；政策对象由于思想政治觉悟、利益取向、内在信念等方面的原因对政策产生抵触情绪；政策缺乏人力、财力、物力、信息、权威或制度资源；政策缺乏较好的政治环境……这些都会引发公共政策在执行上产生问题或偏差，导致政策预期目标难以实现。
大学生村官计划是新时期党和国家的一项重要决策，其初衷是促进新农村建设和缓解大学生就业困难，而大学生村官选聘作为大学生村官政策实施的开端，显得至关重要。国内学者对2008-2014年10省(市)的70篇大学生村官选聘公告进行内容分析发现，大学生村官选聘对年龄、学历和毕业学校、政治身份以及阅历等条件要求愈趋严格。大学生村官选聘门槛设置过高，不仅会造成人力资源的严重浪费，也会在实施过程中产生明显的歧视性倾向，而且大学生村官本身就是一种不充分就业现象，这会给村官管理工作造成干扰。大学生村官计划的本意是为农村选官，理应满足农村需要，为农村选聘专业对口、热爱农村、愿意为农村奉献青春和精力的大学生，因而，符合实际的做法是选聘大学生村官时可以提出对阅历、地域等方面的要求，优先考虑本地的高校毕业生。
4.个人方面：大学生村官的公共理性精神缺失
公共理性精神作为人类“类意识”的公开呈现，是人类公开运用理性的产物。引导和鼓励高校毕业生面向基层就业，是党中央、国务院作出的一项重大决策，是从党和国家事业发展全局出发制定的公共政策。
根据罗尔斯的政治哲学理论，青年公共理性精神具有“五因素”结构，由主体意识、集体意识、公共规则意识、公共责任意识和政治参与意识五个方面共同构成。我们采用因素分析的方法，对湖南省常德、湘潭、衡阳三地的大学生村官进行问卷调查和实地采访，然后对大学生村官公共理性精神的数据展开分析。综合采用德尔菲法和功效函数法，我们对总量表及五个分量表数据进行规格化处理，按照“优、良、中、低、差”五个档次进行评价，得出大学生村官公共理性精神总体上处于中低水平。其中，场域因素和人际因素对大学生村官公共理性精神具有直接影响。
三、大学生村官政策优化的实践进路
大学生村官政策的实践进路，涉及多元 路径：健全大学生“村官”的选拔录用机制、培训管理机制、考核评价机制、激励机制和退出机制；转变政策目标群体的观念和优化政策执行的环境等。
1.健全选拔录用机制
大学生村官在为新农村建设中发挥着不可替代的作用，既可弘扬先进文化，又能为农村经济发展增速提供支持，但其作用尚未得到充分发挥，为此需要强化制度创新、落实培养措施，为大学生村官的成长营造有利的环境。
选聘高校毕业生到村任职是党中央作出的一项重大战略决策，对改善农村基层干部队伍结构、培养新农村建设骨干力量和党政干部后备人才具有重大作用。自大学生村官政策实施以来，大学生村官的离岗流动就一直是各方关注的热点问题。大学生村官亟待提高离岗流动质量，做好大学生村官离岗流动工作涉及政策完善、政策执行，必须予以高度重视。我们建议将“大学生村官”的选拔由“组织选拔”转变为“志愿服务”；“大学生村官”工作岗位由“工作分配”转变为“职业选择”；“大学生村官”的退出机制从“就业安置”转变为“货币补偿”。
2.构建预培养机制
建构大学生村官预培养机制，对于深入贯彻落实科学发展观，加快推进新农村建设，培养造就拥有农村基层实践经验的党政干部后备人才，具有重大而深远的战略意义。如何加强大学生村官的培养、使用和管理，是目前急需解决的现实问题。
大学生村官的成长成才是有规律可循的，它不仅表现在大学生村官成长成才有阶段性特征，而且表现在不同阶段及其由一个阶段向另一个阶段转换的动力机制，乃至贯穿全过程的动力机制上。大学生村官成长成才的机制包括十大动力机制：“需要—利益的驱动机制”、“交往—认同的嵌入机制”、“介入—筹划的参 与 机制”、“信任 — 关 爱 的发动机制”、“责任—目标的导入机制”、“优势—互补的融入机制”、“ 竞 争 — 任 用的 促动机制”、“愿 景 — 行 动的 拉动机制”、“体验—磨砺的内生机制”、“政 策 — 制 度的 保 障 机制”。十大动力机制如何发挥作用、怎样进行系统性建构是大学生村官长效机制构建的关键所在。实施“大学生村官计划”符合当前社会的发展形势，宜采用动态的管理模式，充分发挥制度创新作用。高校在大学生村官的职前培养中，需加强大学生村官的角色认同，促使其正确履行职能，让他们在新农村建设中发挥应有的作用。
四、构建长效机制，促进大学生村官有序流动
大学生村官政策的顺利实施涉及政府政策制定、高校教育管理、学生个人发展和农村基层治理等四个方面。
1.政府政策制定：构建和完善大学生村官工作长效机制
构建政策长效机制，才能充分发挥制度创新作用，健全大学生村官培养制度，提高大学生村官的综合素质，促进大学生村官健康成长和有序流动，更好地满足国家和社会需要。构建大学生村官工作长效机制，必须有政策依据和法律支撑。首先，政策的出台应着眼长远，避免朝令夕改，应充分发挥政府的公信力。其次，逐步完善基层管理制度和法律法规。
对大学生村官政策进行完善，必须进行大胆的制度革新。调整国家人事安排制度，完善公务员招考制度、事业单位招聘制度、基层特殊人才特用制度，实行大学生驻村见习制度，提高大学生村官等基层项目人才的准入率。在公务员招考制度方面，定向招考应强化基层经历，让大学生村官享受“报考范围更宽、竞争程度降低、招录几率增大”的优惠。倡导建立信用制度安排。给大学生村官一个合理稳定的身份，让他们做该做的事情，在政府、基层组织与大学生村官之间建立契约关系，相互约束，充分发挥人才价值是制度设计者的责任。
2.高校在大学生村官培养工作的责任担当
选聘大学生到村任职是党中央、国务院从国家事业发展全局出发作出的一项重大决策，是党和国家为保证社会主义事业薪火相传、后继有人而做出的战略决策。做好大学生村官选聘，帮助大学生村官健康成长，高校责无旁贷。
高校积极参与大学生“村官”工程既是高校履行服务职能的重要途径，也是高校实现科学发展的必然要求。大学生村官工程已成为国家建设社会主义新农村的重要战略举措。为了让大学生村官真正做到“下得去、待得住、干得好、流得动”，要念好“育”、“管”、“历”三字“真经”，确保大学生村官修成“正果”。高校应努力建立健全大学生“村官”校内培育机制、科学选聘机制、岗位助推机制、良性流动机制，促进大学生村官工程实现可持续发展。高校尤其是地方高校要主动对接大学生村官培养工作，有条件的高校可开设农村管理服务相关专业，培养农村工作实用人才。
加强大学生村官的公共理性精神培育。大学生村官作为有文化的当代青年，其公共理性精神培育，既要立足当代青年主体，也要立足乡村人文环境。高校在大学生村官公共理性的培育工作中，做好以下几个方面：培育大学生的公民身份意识，实现青年公共理性精神结构性发展；把握公民教育这一主要途径，实现大学生村官公共理性精神的层次性发展；利用协商民主这一现实手段，实现大学生村官公共理性精神的整体性发展。
3.个人发展方面：拓宽大学生“村官”的出路
为了鼓励高校毕业生到村任职，党中央出台了一系列鼓励和优惠政策，例如考公务员和研究生加分、选聘乡镇干部、各种生活和学习保障等等。但现实的情况不喜堪忧，全国各地的大学生村官队伍稳定性低，流动缺乏有序性。相关部门需要通力合作，加强宣传引导、重视大学生村官培养、提升福利待遇、拓宽发展渠道。
大学生村官的身份建构与认同，是大学生村官个人发展的重要方面。经过十余年的大力推广，大学生村官工作正显现出积极效应。但由于大学生村官角色身份的特殊性，并受多因素的影响，形成了强烈的角色偏差和角色冲突，以至影响大学生村官工作的长期发展。因此，为拓展大学生村官的发展空间，必须明确大学生村官角色定位，引导大学生村官在国家政策的统领下形成科学的职业价值观，进一步协调大学生村官个体的主动适应策略和基层组织支持策略，最终推进大学生村官政策的有效提升。
4.农村基层：提升大学生村官参与乡村治理绩效
培养大学生村官是当今中国农村人力资本投资的新目标，是实现我国农村人力资本优势的根本途径，也是社会主义新农村建设的根本出路之一。相对于农村社会而言，大学生村官计划是一个制度“嵌入”过程，其必须与农村社会环境相契合，才能获得较强的生命力。为确保党在农村基层组织中充满新鲜血液和新的活力，我们必须从选拔、培养、基层民主建设以及激励等环节着手，努力建 构大学生村 官制度“嵌入”的支撑体系，使大学生村官计划真正契合于我国农村社会环境，取得更大的成效。
提升大学生村官参与乡村治理绩效的关键就在于：大学生村官要嵌入乡村社会关系中。“国家—大学生村官—乡村社会”是大学生村官政策嵌入乡村社会、大学生村官参与乡村治理问题的主要关系；“四种要素”即行动者关系、价值、目标与资源是影响大学生村官参与乡村治理的重要变量。解决好“三农”问题，事关社会发展大局。推进社会主义新农村建设，统筹城乡发展，通过大学生下乡解决农村人才匮乏的困境。进一步推进大学生村官政策的制度建设，优化农村基层的管理人才结构，促进村务工作科学化、规范化，提升农村村务建设的信息化水平，宣传农村社会急需的科技文化知识，提高农村基层干部的工作能力和村民的知识文化水平，促进城乡交流，促进区域协调发展。
（作者单位：衡阳师范学院教育科学学院）
