在发达国家的发展历程中，城市化过程走过了不同的道路，它们在城市化进程中处理城乡发展关系的历史经验和教训，将为我国统筹城乡发展提供有益的借鉴。当然，发达国家走过的道路和发展模式，我们不可能照搬照抄。
一、国外统筹城乡发展的模式
由于西方各国的具体国情和发展进程不一样，所以在城市化过程中处理城乡发展关系的模式侧重点也不尽相同。
1、模式之一——发展社会福利
1834年，英国政府颁布了新的《济贫法》，规定社会救济属于公民的合法权利。随后1853年德国制定了世界上第一部《疾病保险法》，1884年又通过《工伤事故保险法》，1889年颁布了《老年、残疾遗嘱保险法》，向全体工业劳动者提供老年和残疾时的保险。这三项社会保险法的陆续推出，标志着世界第一个社会保障制度的最终确立。随后，其他西欧和北欧国家、北美洲国家、大洋洲发达国家、亚洲发达国家和地区，也先后宣布实施“普遍福利”政策。不仅逐步实现了社会保障全民化，而且西欧有些国家开始向全面社会保障方向发展，从最初针对少数人经济困难而实行的社会救助，发展到劳动者的生、老、病、死、残的社会保险，又进而发展到全体社会成员享有现代生活方式所需要的食物营养、居住条件、健康状况、教育保障。国家和政府通过生活救助、社会保险、社会福利措施的推行，使社会日益进步，变得更公平、更安定、更繁荣。
2、模式之二——制定社会发展计划，有步骤推进城乡协调发展
挪威是典型的发达国家，自20世纪60年代开始，挪威针对当时国内城乡发展失调的状况采取了一系列重大的对策和措施，取得了良好的效果。到了20世纪的后期，挪威已经基本消灭了城乡差别，农村地区居民的收入水准、生活条件和社会福利水平，以及可持续发展的能力均不低于城市居民。
在20世纪的50—70年代，挪威的农村人口出现了稳步下降的趋势，为了使人口不断流失的农村地区获得比其他地区更快的发展速度、更多的就业机会，挪威政府采取资源下沉、扶持生产和财政补贴等方式向这些自然条件不佳的农村地区投入了大量的财政资金，在38.5万平方公里的国土标准上提供全面统一的基础设施和公共服务，使得挪威农村地区在整个20世纪70年代和80年代公共服务部门的就业岗位不断增长甚至超过到当地就业人口总数的30%。农村公共服务部门的人口就业率的大幅上升对这个国家形成相对稳定的人口居住模式发挥了重要作用。
挪威同样经历了从地区发展失衡走向均衡的历史过程。挪威的北部地区由于邻近北极，气候条件十分恶劣，人口大量流失。挪威政府1935年提出CP35项目的主旨在于推进目标地区的居民进入“工作状态”。1945年的重建计划是针对二次大战结束时德军撤退过程中对北部挪威的破坏而提出的。1952年提出的北挪威发展计划(NNP52)的主要目的则是鼓励当地居民储蓄、借贷和投资，从而提高地方经济的活力。而1980年的“应急项目”主要是强调地方政府在运作发展基金方面的权力和义务，尤其强调它们必须在地方发展计划的执行中承担起主要责任。一系列地区发展计划与政策体现了挪威在推进城乡和地区协调发展的基本理念，即地区发展问题实际就是国家发展问题。
挪威在推进地区发展计划方面的经验可以概括为以下几点：
第一，政府对城乡协调发展高度重视，农民在政治上强大的力量，使得城乡协调发展计划和发展政策能够及时提出、调整和实施，确保农民作为一个整体的利益不受侵害。
第二，三级政府的分工十分明确，它们按事权与财权对应的原则各自承担对民众提供公共服务的职责。此外，还有非政府组织(NGO)在社区层面上推进各种发展计划和实施各种发展项目。
第三，在挪威，任何一项发展计划和政策的制定都是一个反复进行纵向和横向对话与协商的过程，不仅能够充分体现民众的意志，减少决策的失误，同时，能够在更大范围内动员不同层面的政府资源和社会资源，保证发展计划得到受益者的支持和参与。
第四，非政府组织的活跃成为保护社会发展动力，维护社会公正，推进城乡协调发展的重要条件。
第五，大力发展农业和农村，不仅保障了国家粮食供应的安全，而且解放了农业劳动生产力，迅速地提高了农民的收入水平，减少了农村人口向城市的盲目流动，提高了农村的活力，加速了农村的城市化和现代化的进程，促进了生产力的均衡分布，从根本上保障城乡协调发展。
3、模式之三——从基层入手，推进村镇建设
德国在促进城乡协调发展过程中，从基层入手，在村镇建设方面取得了很大成功，其基本经验主要有：
(1)为农民创造良好的生产和生活条件，把农民稳定在村镇，安心发展农业，并制定了相关措施。首先颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格等法规；其次，是健全管理机构、加强管理队伍的建设；第三，是完善村镇建设的投资机制，加大政府的支持力度。正因为如此，大城市没有过度增长，而小城镇发展很快，形成了比较均衡的城镇结构体系。
(2)优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，即使是最小的村镇也都具备了大城市所具有的一切设施；供水、供电、供热等生活配套设施齐备完善；幼儿园、义务教育9年制的学校以及文化体育设施一应俱全。
(3)德国的村镇之所以能形成一个完美的整体，主要是靠村镇改造规划和设计的调控作用。
(4)在村镇建设过程中，环境建设和自然生态环境的保护始终是必须优先考虑的重点，绝对不会为开发建设某个项目而破坏环境。
(5)鼓励公众参与村镇建设。政府规定，凡村镇改建的规划和建设项目，必须经过公众民主讨论后，才能向政府主管部门申报立项。在立项时，首先要组成所有有关居民参加的委员会，决定是否申报立项，项目获批后负责规划设计和施工的招标、土地调整等事宜的组织、协调和决策。公众始终是站在主导地位的。
4、模式之四——城市郊区化及大都市区管制
从20世纪50年代以来,西方许多发达国家的大城市掀起了一次又一次郊区化浪潮,这是第二次世界大战以后世界城市化进程的新现象,也是城市化高度发展的产物。国外大城市郊区化的发展经历了几个主要过程。首先是人口居住郊区化——“卧城”发展阶段。其次是工商业郊区化——半独立卫星城阶段。最后是服务业和办公场所郊区化——边缘城市阶段。在无序的郊区化发展过程中，会出现城镇建设区沿着交通线连成片，形成城镇的连绵区，就出现了大都市区的地域概念。目前几乎所有的国家和地区都不同程度地卷入了区域集团化的浪潮，其成员单位大多已超出城市的范畴，空间经济协调组织的尺度亦已扩大到国家间层次。在这种背景下，都市密集地区势必要求发展一个公平、公开又具世界竞争力的管治和协调系统，当前的经济全球化，西方诸多都市区通过竞争和合作，将自己发展定位于国际舞台，既强调跨越边界、区际差异，也强调控制和协调。
二、对我国统筹城乡发展的启示
发达国家的发展经验表明，在工业化进程中适时统筹城乡经济社会的协调发展，以缩小工农收入差距，解决“三农”问题，是带有普遍性的发展规律。
1.统筹城乡改革与政府角色转变之间的关系
国外实践表明：政府从立法、财政、金融、科技教育等方面，全面为农业发展创造条件是实现城乡统筹的基本保证。所以，我国应先期采取倾斜的制度供给、体制创新、政策创新、发展战略创新等具体措施，使长期以来相对处后居下的农业、农村、农民得到补偿性的发展，促进“三农”问题的有效解决乃至城乡协调、平等发展。并将政府的职能定位、服务型政府的行政管理体制都需要适应统筹城乡发展要求进行重新架构。
2.法律保障促进统筹城乡发展
为了缩小过大的城乡差距，我国必须认真落实“以工补农”、“以城带乡”的反哺政策，要建立健全保护“三农”的政策法规体系。对于城市化进程中的失地农民问题，应借鉴日本经验，对农地非农化与农民非农化、农民市民化统筹规划，重视对离土农民的培养、使用和安置，从而促进城乡统筹发展。通过立法形式对农村土地的合理使用、赔偿和农民的社会福利进行相应的详细规定，以保护农民利益不受损害等。
3.深化农村土地产权制度改革
农村土地流转制度创新的难点，并不在于设计一套流转规则，而核心问题在于进入市场交易的“东西”的可交易性及可交易程度，关键是设计一项能够真正自由流动的，符合交易法律特征的，能够促进交易繁荣的农村土地使用权的权利类型，以替代目前并非以自由流转为目的而设立的承包土地经营权。
4.建立城乡一体化的财政支出体制
我国财政支农支出占财政总支出的比重大致在8%—10%的水平，远低于不少发展中国家。这不能不说是城乡二元结构与制度仍在支配着国民收入分配格局，农业在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，各项支农惠农政策还未制度化、规范化，工农业协调发展机制远未形成。因此，要大幅提高对三农的投入，应占总支出的30%左右，彻底改变国民收入分配中的城市偏向，调整农村财政政策，实施工业反哺农业政策，建立城乡一体的财政支出体制。
5.建立健全符合农村特点的金融制度
我国长期形成的“金融市场城乡二元”结构，造成农村金融资金供给不足，农民贷款难、农村融资难已成为解决“三农”问题的重要制约因素。因此，借鉴国外金融支农经验，应积极建立现代农村金融制度。（1）推动商业银行加大支农力度。（2）强化政策性银行的支农功能。采取有效措施将开发性金融推进到农业发展的一些重要领域。（3）建立邮政储蓄银行资金的回流机制。（4）完善农村信用社的治理结构和经营机制。根据不同地区经济发展实际水平采取不同模式，或搞股份制，或搞合作制。（5）发展多种类型的小型农村金融机构，为在农村地区经营的金融机构开办业务设置“绿色通道”。（6）创新发展农村非正规金融组织。应尽快制定《民间借贷法》等法律法规，对民间借贷予以规范和创新。
6.为农民工转变为新市民创造条件
我国的工业化和城市化是举世无双的，但工业化和城市化在制度方面较少考虑到农民工。为了解放这个庞大社会群体的生产力，应还农民工完全国民待遇。一要进一步深化户籍制度改革，彻底根除黏附于户籍制度上的医疗、教育、养老等不合理的相关政策，消除同一城市、同一岗位出现“两种身份、两种待遇”的不正常现象，使农民工也能享受与城市市民平等的福利待遇与社会保障等公共服务。二要进一步完善就业制度。探索建立全国统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，实现城乡劳动力市场一体化，使城乡就业准入平等，就业后享受的权利和义务平等，尽快消灭“同工不同权、同工不同酬、同工不同时”的奇特怪象。三要认真解决农民工的安居问题。允许就业稳定的农民工购买经济适用房或租住廉租房。
7.科学规划城镇规模化发展
我国应建立符合国情的城市体系，积极培育大城市、特大城市，不断提升中小城市，有重点地发展小城镇，走多元化的城市发展道路，形成大中城市和小城镇协调发展的城镇体系。为此，政府部门要从规划上把农村和城市放在一起统筹考虑，走集中城市化道路。
（作者单位：本刊编辑部）
