2017年，中共十九大做出了实行乡村振兴战略的重大决策部署。2021年中央一号文件明确指出：“加快县域内城乡融合发展”。在这一背景下，县域城镇化建设的浪潮也在全国范围内逐渐推开。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）、《乡村建设行动实施方案》（以下简称《方案》），指明了县域城镇化以及乡村振兴的发展目标和具体任务，协同推进县域城镇化和乡村振兴正式提上了发展日程。县域城镇化是扩大内需，完善双循环新发展格局必然要求。在接续推进乡村振兴战略的背景下，处理好乡村振兴战略与推进县域新型城镇化之间的关系，探究县域城镇化战略取向与政策选择，具有重要的理论意义与实践意义。
一、乡村振兴背景下怎样认识县域新型城镇化
县域新型城镇化，从概念上来看应当是县域内部城镇化人口占县域总人口比例不断提高的过程。但县域新型城镇化并不单纯是一个农村人口去县城定居，或者农村户籍人口转换为县城城市户籍人口的过程。而是一个包含农村转变为城镇、传统农业转变为现代产业、农民转变为市民的综合性过程，需要充分考虑到产业发展、公共服务等各方面的需求，从经济、政治、文化多方面协同推进。而在当前接续推进乡村振兴这一背景下，可将县域新型城镇化的内涵概括为：通过立足县域特点、补全短板弱项、增强协同能力，实现以人为核心的、统筹发展和安全的县域人口向县城转移的城镇化过程。具体而言县域新型城镇化具有以下五大特点：1.坚持立足县域经济社会发展，分类引导县城发展方向，并分别针对大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城五大类不同的县城提出了针对性的发展规划。2.坚持夯实发展基础，培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位；完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑；强化公共服务供给，增进县城民生福祉等。3.坚持增强协同能力，积极融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移；“向下”需要强化与县域内农村的协同，提高县城辐射带动乡村能力，促进县、乡、村功能衔接互补，推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城公共服务向乡村覆盖。4.坚持以人为核心，坚持发展为了人民，才能够真正增强人民的获得感、幸福感，提高居民对县城的归属感。5.坚持统筹发展和安全，不得突破耕地和永久基本农田保护、生态保护、历史文化根脉、地方债务风险等红线。一方面，县域新型城镇化需要提高县城带动乡村发展的效能，促进县城各项建设、各项服务向乡村覆盖。另一方面，乡村振兴战略要求农业农村优先发展。
二、乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略指向
作为连结城市与农村的“中转站”，县城是城镇化建设以及城乡融合的最前沿。相比于中心城市，县城对于农村人口流入的门槛更低，更适合与农村进行资金、土地、人才等要素的交换，更有利于立足农业、农村进行产业升级，因而县域是城乡融合的天然载体。同时，完善乡村建设是乡村振兴战略的关键，而在推进县域新型城镇化的过程中也必然会涉及到县域内城乡之间在各方面的均等化建设与融合发展，县域城乡融合不仅仅成为提升县域新型城镇化协同力的必然方式，也是新时期推进乡村振兴的重要手段。县域城镇化的最大载体在于乡村，而乡村振兴的最大动力在于县域。县域城乡融合不仅是将县域城镇化和乡村振兴连结起来的“纽带”，更是县域新型城镇化的战略指向。
（一）需要城乡要素合理配置：乡村产业发展和乡村振兴需要来自城市的人才、资金等各方面要素的支持。县域新型城镇化整体而言是农业生产产业化、农村人口集聚化的过程，这一过程需要农村各方面要素的参与和转化，需要农村各方面要素的优化配置，更好地发挥其价值。因而，城乡要素的合理配置，是乡村振兴背景下县域新型城镇化的必然要求。
（二）需要城乡基本公共服务普惠共享：推动县域内城乡基本公共服务普惠共享，促进县域内城乡在教育、医疗卫生、文化设施、社会保险、社会救助等方面的平等，实现农村基本公共服务提升，能够直接提升农村居民的生活水平，缩小城乡发展差距，这不仅仅是《方案》的直接要求和接续推进乡村振兴的必然选择，更是县域新型城镇化的战略目标之一。
（三）需要城乡基础设施一体化发展：推进县域内城乡基础设施一体化，加快推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，是落实《方案》要求，促进城乡之间互联互通，促进县域内部城乡之间要素优化配置、产业协同发展的重要方式，也是县域城乡融合的重要任务。
（四）需要乡村经济多元化发展：乡村产业振兴是全面推进乡村振兴的基础和关键，大力发展乡村特色产业，推动乡村经济多元化发展，是乡村振兴的必然要求。同时成为乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略目标之一，推动县域新型城镇化进一步提升，实现良性循环。
（五）需要切实推进农民收入持续增长：农民收入持续增长作为乡村振兴的主要方面，也是乡村振兴“生活富裕”总要求的集中体现。农民收入的持续增长是县域新型城镇化得以不断推进的基本动力。
三、我国县域城镇化的现实困境
（一）产业发展水平不足。由于行政区划的限制，县域往往土地规模和人口规模偏小，决定了自身产业规模和市场规模的有限性。另外大部分县域在产业结构上也存在先天不足。由于我国农村大都分布在县域内，因而县域产业结构中第一产业比重必然远大于全国平均水平。2019年我国县域第一产业增加值总和为3.68万亿元，占县域地区生产总值的17.32%，而2019年我国第一产业增加值占GDP的比重仅为7.11%。这说明当前大多数县城还是以农业及其衍生产业为主，产业层次较低，难以提供足够的有吸引力的工作，对于外来人口缺乏吸引力。
（二）公共服务水平有待提高。根据计算，2019年我国能够取得数据的1442个县人均卫生机构床位数为每万人41.21张；而全国城镇平均为每万人51.29张。2019年我国县域人均固定电话数为每百人5.99部，而全国平均水平为13.64部。综合来看，县城的公共服务水平远远落后于全国城镇的平均水平。
（三）中心城市虹吸效应强。长三角、珠三角等特大城市群以及新一线城市等大型中心城市对人口的吸引力较大，县城在“人才争夺战”中并不占优势，面临严重的人口流失压力。
（四）城镇化建设资金要素缺乏。自分税制改革后，我国税收收入初次分配越来越集中到中央政府，而公共支出却主要由地方政府财政加上转移支付来负担,以社会保险为代表的基本公共服务领域的事权和支出责任大部分在县级地方政府。而转移支付与专项支付的管理体制又削弱了县级地方政府因地制宜统筹安排资金的能力。这种财权与事权划分的不对称导致了地方政府的财政困境。
四、乡村振兴背景下县域新型城镇化的政策选择
（一）以城乡融合强化县域新型城镇化建设和乡村建设
1.全面推进城乡要素融合。坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。
2.全面推进城乡基础建设、公共服务一体化。推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。推进县城基础设施向乡村延伸，实现城乡水、气、暖等基本生活资源供给一体化以及城乡客运一体化，加快建设城乡一体的垃圾、污水处理系统。推动建设城乡一体的基础设施管护运行机制。实施数字乡村建设工程，大力发展乡村“新基建”，推进城乡信息基础设施建设一体化。
3.全面推进乡村经济多元化发展和农民增收。一方面应充分挖掘乡村在环境、物种资源、文化等方面的特色，大力发展乡村特色产业。在坚持以农民增收为目标，利润主要留给农民的前提下，通过延长农业产业链、扩展农业与乡村功能等方式推进乡村三产融合发展。另一方面应当大力发展智慧农业，结合数字乡村建设工程，推进互联网与农业产业深度融合，打造智慧农业大数据平台。
（二）强化县城经济基础，增强县城竞争力
1.强化县城产业基础。坚持突出特色，错位发展，立足本地资源禀赋优势，引导优势产业集聚发展，重点发展优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，促进产业转型升级，大力构建集中化的产业集群，打造特色县城。对于农业基础较好，农业产业规模较大的县，一方面应当充分挖掘当地特色农产品，推进特色产业园区建设和区域性农产品交易市场建设，着力增强农业生产科技化、集约化、标准化水平，打造特色农产品品牌，增强农业生产的综合效益，充分挖掘“粮头食尾”的利润空间。另一方面应当着力培育农产品加工业集群，充分延长农业产业链，推进三产融合，充分发挥“农头工尾”的带动作用。对于文化旅游资源丰富的县城，应充分利用自身优势，发展旅游观光、休闲康养、特色民宿等产业。同时加强对于优势产业的政策扶持力度，通过简化审批程序、税收优惠、政策信贷等手段扶持当地产业发展壮大，形成独特竞争力，增强县域经济实力、就业承载力。
2.着力完善县城产业基础设施。加强财政对县城产业基础设施的投入，根据需要进行研发中心、产业园区、员工宿舍等配套基础建设，优先规划优势产业基础设施建设用地，促进县城产业配套设施提质增效。着力提升产业平台功能，鼓励、支持具备产业基础的县城建设产业示范园区，推进县域产业转型升级，提质增效。健全县域商贸物流设施建设，发展物流中心和专业市场，合理规划用地。完善县域仓储设施、通用基础制造设备、标准厂房等设施与场地建设。坚持低碳发展、绿色发展，完善污水处理、废气处理装置配套，坚决遏制“两高”项目盲目发展，深入推进产业园区循环化改造。
3.着力完善县城消费基础设施。消费是地区经济发展的重要引擎。应当围绕产业转型升级和居民消费升级需求，同时充分考虑到农业转移人口的承担能力，多层次改善县城消费环境。打造商业步行街、城市综合体、主题公园等综合消费场所。基于网络数字技术的新业态新模式，大力推进新型消费基础设施建设，推动5G网络、物联网等对县城内核心商圈、产业园区、交通枢纽等的全覆盖。
（三）坚持以人为核心，提升县域公共服务水平
1.完善县域医疗卫生服务体系建设。推进县级医院标准提升和设施改造，调节医疗机构服务能力，保证居民各方面的医疗需求。推进县级疾控中心建设，完善疾病检测设施，增强对于传染病疫情等重大医疗卫生事件的应对能力和处理能力。强化与中心城市的医疗合作，建立健全中心城市三甲医院对于县级医院的帮扶机制，通过专家交流、院系联建等方式带动县级医院医疗水平提升。完善乡村医疗卫生体系，增强村级医疗卫生机构覆盖范围，优化医疗资源县域配置，支持建设县域医疗共同体。
2.完善社会保障体系建设。以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险，提高对于低收入人群的包容度。扩大社会保障体系覆盖面，建立针对残障救助、疑难病症、特殊教育的专项救助机制。完善以公租房、廉租房为主体的住房保障体系，适当提高农村的最低生活保障水平，进一步保障低收入人口生存条件。
3.推进县城公共服务设施提标扩面。完善县域养老设施建设，扩大养老床位供给，鼓励、支持民办养老机构发展，健全老年人专用基础设施建设。完善文化体育设施建设。推进县城体育中心、文化活动中心、图书馆、音乐厅等规范化运行与高质量提升，促进室外运动场地建设。完善县域社会福利设施建设，保障福利院、收养中心、残障人士康复中心等社会福利机构正常运行，充分发挥作用，对于设施陈旧、功能落后的要及时加以改造。
（四）推进县城与周边大中城市协同发展
1.推进城市群建设。优化区域布局，推动以大城市为中心，以县城为主体的城市群建设。鼓励中心城市增强辐射带动能力，逐步建设多中心互补、多层次互促的城市群格局,并完善相应的配套政策，支持、引导县城融入城市群发展，推动县城与中心城市、周边城市加强互联互通，在区域协调布局中实现规模效应，形成发展合力。
2.强化产业协作。一方面，县城应充分利用自身比较优势，在立足自身规模和承载能力的前提下，依托地域资源禀赋，占据产业链的有利位置，通过县城之间产业链的分工合作充分发挥各自优势，逐步形成分工明确、错位发展、优势互补的协同发展格局，减少县城之间的不良竞争，避免形成“小而全”的同质化产业结构。另一方面，县城可以充分利用劳动力成本、土地成本更低的长处，积极承接中心城市产业、人口、功能转移，支持地理位置优越、有条件的县城发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。
3.推动城市群基础设施互联互通。统一而完善的基础设施是提高城市群竞争力、助力产业升级、要素充分流动的前提，也是县城充分融入城市群发展的必要条件。应当充分完善县城与周边城市、中心城市的交通网络，着力强化综合性交通枢纽建设，完善县城间、县城与中心城市间城际铁路专线、客运专线等多层次联运体系，有效连结城市群内各大城市，促进客运、物流全面对接。统筹推进城市群内部统一云数据、信息港等信息基础设施建设，通过打造统一的产业数据平台、信息服务平台等，促进城市群内部信息、技术、知识等要素自由流动。
（五）缓解城乡建设资金困境，为县域城镇化提供保障
1.健全财政投入保障机制。拓宽县域新型城镇化战略资金来源，中央预算内投资继续向县域倾斜，既要推动存量调整，也要在增量分配上创新施策，确保土地出让收入用于支持城乡融合发展的力度不断增强。强化中央财政对乡村建设的投入，将乡村建设行动作为中央预算内投资重点予以支持，并向欠发达地区倾斜。进一步提高土地出让收入用于农业农村比例，调整土地出让收益城乡分配格局，做好与相关政策的衔接，尤其是建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，赋予县级政府合理使用资金自主权，缓解县级财政压力。同时应稳扎稳打，防止超越发展阶段搞大融资、大拆建、大开发。
2.提高财政资金配置效率和使用效率。在城乡建设项目规划方面，应当完善项目支出的绩效评估和支出预测制度，结合城市规划发展目标、功能区建设、人口规模等进行中长期规划，统筹规划利用预算内资金。对于公益性项目，应当量力而行，总量控制；对于准公益性项目和经营性项目，应当综合其预期收入情况对支出进行平衡。在项目建设方面，对已经实施的项目要及时进行“回头看”，进一步完善财政资金使用、收益分配、绩效评价等，确保把财政资金用好、用出最大效益。
3.多方面运用外部资本进行城乡建设。一方面充分利用社会资本进行城乡建设。稳步推进“万企兴万村”行动，鼓励、支持、引导社会力量投入乡村建设。通过引入市场机制、创新项目设计，利用PPP模式等手段撬动社会资金，引导社会资金参与县域公共设施建设。另一方面拓宽城乡建设融资渠道。创新金融服务，合理运用地方债券、政策性银行融资、城镇化建设专项企业债券等融资方式缓解资金压力。开展金融科技赋能乡村振兴示范工程，支持金融机构创新乡村建设金融服务，拓宽乡村建设融资方式。
（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）
