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农地三权分置:为城乡统筹发展提供基础支撑

发布日期:2016-11-09 发布人:范秀晖 来源:科研部

    日前,中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》),坚持土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新,为引导土地经营权有序流转、促进农业适度规模经营、推动农业现代化、实施城乡统筹发展奠定了制度基础。

  一、坚持农村土地集体所有制,壮大农村集体经济,有利于推动农村各项社会事业进步。我国《宪法》明确规定,农村土地属于农民集体所有,这是农村最大最根本的制度,必须长期坚持毫不动摇。农村的土地90%都是农民集体的,因此坚持农村土地的集体所有,有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料,是实现共同富裕的一个重要基础。习近平总书记指出,坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”,土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。我们讲底线思维,这就是农村改革的一条底线。

    《意见》强调,要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位,这是“三权分置”的基础。在“三权分置”过程中,集体所有权必须得到充分的体现和保证,不能被虚置。一是维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能。包括集体有权依法发包集体土地,因自然灾害严重损毁等特殊情况下,可以依法调整承包地,有权就征地补偿安置方案提出意见并依法获得补偿。承包农户想把土地流转给其他人经营,需告知集体。流转进来的新经营主体,不能长期撂荒、抛荒,集体有监督权。二是健全集体所有权行使的机制。建立健全集体组织民主议事制度,切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权,确保农民集体有效行使集体土地的所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

    目前,我国农村集体经济拥有大量的资产,包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。仅耕地、草地、林地有60多亿亩,经营性资产达到2.86万亿元。按照中央《深化农村改革综合性实施方案》提出的集体经营性建设用地制度改革的基本思路:允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地,与国有建设用地享有同等权利,在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,可以出让、租赁、入股,完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。这必将加快促进包括人、土地、财产、资源、资金、信息等各个方面的要素流动,提升流动的能动性,保障流动的自由性,将有效对接城市与农村的利益诉求,平衡农村与城市之间的功能配置,让愿意往城里去和到乡下来的各类需求得到充分满足,推进城乡双向共享进步,广大农村将凭借土地优势获得快速发展。

    二、稳定农民土地承包权,给进城农民吃下定心丸,有利于实现新型城镇化。“三权分置”,很重要的一个核心问题是要保护农民的土地承包权。为此,中央在十八大以后进行部署,全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前,已经有2545个县(市、区)、2.9万个乡镇、49.2万个村开展,完成确权面积7.5亿亩,接近家庭承包耕地面积的60%。通过“确实权、颁铁证”,让农民放心,土地承包权是长久不变的,不会因为农民出去打工,这个权利就没有了,从而使其放心地转移就业。习近平总书记特别指出,农民家庭承包的土地可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但是无论土地经营权如何流转,土地承包权都属于农户家庭。这个基本原则,在“三权分置”和土地流转过程中必须坚持。因此,《意见》强调要严格保护承包权,维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,也不得强迫或者限制其流转土地,并赋予承包农户在抵押担保等方面具有充分的土地权能。 

    习近平总书记指出,“城镇化是中国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在”。 城镇化是对我国农业和工业、乡村与城市、农民与市民做出的整体性再安排——土地从分散通过流转趋向集中,农业生产将由一家一户的耕种转向规模化、现代化的经营,从土地中释放出的大量农村劳动力将被引导进入城市、城镇,变身为市民。 按照新型城镇化的要求,未来我国要有3亿人从农村进入城市、城镇。这将意味着,城市中工业资本、金融资本将涌向乡村,开启万亿级农业投资热潮;同时数亿农民将进入城市、城镇,冲破工农业、城乡间多年来形成的壁垒。这一切的基石正是在于今天的农地的“三权”分置改革。只有土地经营权首先从承包权中分离出来,土地才有可能在现有制度下集中耕种、规模化生产,人才能走出耕地、脱离农业向城市转移。

    三、放活土地经营权,促进农业现代化,有利于缩小城乡差距。加快放活土地经营权、优化土地资源配置,是实施“三权分置”的重要目标之一。通过“农地农民有,农地农业用”的制度安排,稳定新的经营主体经营预期,使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施,可以更好地促进规模经营和现代农业发展。《意见》对此作出相应规定:一是明确经营权内涵。土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上,平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确经营权的权能。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地,经过承包农户同意,经营主体可以依法依规改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意,向农民集体备案后再流转给其他主体,或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时,可以按照合同获得地上的附着物和青苗补偿费。三是鼓励创新方式。鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种,通过多种方式来发展适度规模经营,探索更有效的放活经营权的途径。

    近年来,随着工业化、城镇化深入推进,大量农业人口转移到城镇,农村土地流转规模不断扩大,新型经营主体大量涌现,土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。截至今年6月底,全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩,超过承包地的1/3。在一些沿海地区这一比例已经达到1/2。现在经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户。《意见》的实施,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率,为加快转变农业发展方式,发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径,也为缩小城乡差距铺平了道路。