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西藏农牧区社会事业发展研究报告(《中国乡镇企业》)

发布日期:2014-03-13 发布人: 来源:科研部

 西藏农牧区社会事业发展研究报告(《中国乡镇企业》)

 

农业部农村社会事业发展中心调研组

(调研组成员:刘坚、王守聪、谢华平、倪力亚、李全棉、倪邦贵、王钟建、张宪洲、陈小华、曹广明)

前言

    2009年9月42009年9月16,国务院参事、农业部原副部长、国务院扶贫办原主任刘坚同志率领农业部农村社会事业发展中心组织的西藏农牧区社会事业发展研究调研组一行十人,在西藏农牧区进行了调研。在自治区政府和农牧厅的安排下调研组在林芝鲁朗镇调研了农村文化和教育事业情况,在日喀则市江孜县调研了农村合作医疗和小学教育情况,在日喀则市边雄乡调研了农村基础设施和环境建设以及扶贫开发情况,在拉萨市堆龙德庆县调研了城乡接合部社会管理情况。在深入农牧区基层调研之后,调研组与自治区政府、发改委、财政厅、教育厅、科技厅、文化厅、卫生厅、农牧厅、公安厅、社会保障厅、环保局、人口计生委、扶贫办等单位领导进行了座谈。

    西藏幅员辽阔,自然环境条件较差,农牧民共222.18万人,占全区总人口的77.4%,农牧民居住分散,发展农牧区社会事业难度较大。刘坚同志率调研组来西藏调研,目的是要了解西藏农牧区社会事业发展现状,研究西藏农牧区社会事业发展的困难和问题,为“十二五”规划如何推进西藏农牧区社会事业发展提供参考意见。

此次调研受到自治区党委、政府的高度重视。自治区党委副书记、自治区主席向巴平措同志和自治区党委副书记、自治区常务副主席郝鹏同志出席了调研座谈会,自治区政府副秘书长张有年同志、农牧厅副厅长杜杰同志及当地各级干部陪同调研组调研。

刘坚同志不顾高原反应和旅途疲劳,调研深入细致具体。他就西藏农牧区社会事业发展的问题提出了一系列深刻的探索性意见,得到自治区领导和参加调研单位的重视。本研究报告是在刘坚同志的直接指导下形成的,其中重要的观点和建议都是他的。
一、   西藏农牧区社会事业发展成就
    
一路调研下来,我们看到西藏农牧区一派人与自然和谐相处的景象:清新的空气,蓝天白云,茂密的天然林,广阔的绿色草场,奔流的河水,巍峨的雪山,一群群的牛羊,屋前院后点缀着鲜花的藏民新居和农家乐小院,蜿蜒于群山村落的公路小道,设施比较齐全的乡卫生院和勤恳敬业的医务人员,校舍比较新的乡村小学和可爱的师生。在与基层干部和农牧民的交谈中,我们深切感到,淳朴的农牧民对当地的社会事业发展还是比较满意的,对党和政府在这方面做的大量工作是充分肯定的,对进一步完善和提高农牧区社会事业水平是充满期待和信心的。
    
2001——2009年,即“十五”、“十一五”规划实施期间,在党中央、国务院的高度重视和支持下,在全国人民的大力支援下,自治区党委、政府领导西藏人民以邓小平理论和三个代表重要思想为指导,认真贯彻落实科学发展观,在着重发展经济的同时,投入了很大的财力、物力和精力发展农牧区社会事业,使农牧区社会事业有了长足的发展,让广大农牧民享受到越来越多的经济发展和社会进步的成果。社会事业包括十个方面,我们这里仅就关系农牧民最密切的六个方面所取得的主要成就作简要陈述。
    
1、教育事业实现了跨越式发展。西藏民主改革前绝大多数农牧民子女不可能上学。现在自治区以“两基”攻坚为重点的基础教育得到快速发展。截止2008年底,全区73个县完成“普六”,“普六”人口覆盖达到100% 67个县完成“普九”,“普九”人口覆盖率达到93%,青壮年文盲率下降到3%以下。农牧区小学儿童入学率达到98.5%,比2000年提高了12.96%;初中入学率达到92.2%,比2000年提高了53.2%。农牧区职业教育发展迅速。全区74个县全面启动农村劳动力培训工程,年培训农村劳动力3万人次。农牧区中小学办学条件得到明显改善,全区大多数中小学拥有现代化教学手段,57%乡镇小学实现了教育资源“班班通”。

 

 2、医疗卫生事业取得突破性发展。农牧区医疗卫生基础设施条件得到了较大改善。全区74个县对卫生服务中心和疾病预防控制中心分别进行了改建、扩建和新建,新建了682个乡镇卫生院业务用房。为县乡镇、村医疗卫生机构陆续装配了基本医疗设备和工具,每千人口拥有病床3.05张。农牧区医疗卫生队伍建设不断加强。从2003年以来,为乡镇卫生院补充了1194名医护人员,使每千人口拥有卫生技术人员3.92人。从2004年开始,平均每年培训县、乡、村医疗卫生人员4000余人次。全面建立了以免费医疗为基础的农牧区医疗制度。到2008年,已有90.95%农牧民参加了个人筹资的合作医疗制度。在全区农牧民发生的医药总费用中,76.5%的医疗费用得到了报销补偿。 农牧区公共卫生任务得到认真落实,传染病率在2003年的335.02/10万人,下降到2008年的261.69/10万人。农牧民总体健康水平提高,人均期望寿命由和平解放时期的35.5岁提高到现在的67岁。
    
3、文化广播影视事业踏上了一个新的台阶。农牧区文化设施条件不断改善,公共文化服务设施网络框架初步搭建。目前,全区县级综合文化中心44座、乡镇综合文化站66座、行政村文化室300余座,农家书屋680个。这些基层文化设施平均每年组织文艺演出、科普培训等各类文化活动800余次。一大批群众性文化节庆得到恢复和创新,成为地域性群众文化品牌。农牧区所有乡镇、行政村通广播电视,广播电视综合覆盖率分别达到88.81%89.94%,比2000年分别提高了11.0813.81个百分点。农村电影放映提前实现了每个行政村一月放映一场电影的目标。
    
4、公共基础设施建设和农牧环境保护明显加强。2006年以来,在农牧区大力实施了以游牧民定居、扶贫搬迁、农房改造为重点的农牧民安居工程和水、电、路、讯、邮等为主要项目的基础设施综合配套建设。截至目前,已有17.2万户、87万农牧民乔迁新居。三年来,农牧区新增用电人口55.85万,新增137个乡、1394个行政村通公路和118个乡镇通邮、2496个村通电话。实施了人畜饮水解困和安全饮水工程,解决了农牧区153.22万人的饮水问题。农牧环境保护工程有序推进。草原生态保护建设得到加强。截止2008年,45个县推动草场承包经营责任制,承包到户草场面积为5.43亿亩。实施了退牧还草工程,促进了34591万亩天然草场的保护与恢复。实施了长江上游三县天然林保护工程,对690万亩天然林实行了严格保护,对2508户农牧民进行了生态搬迁。大力推广清洁能源。完成了6.5万户农村沼气池建设,惠及21万多农牧民。发放39.5万台太阳能灶,使太阳能灶在农牧区全面普及。
    
5、农牧科技工作取得显著成绩。农牧科技工作紧紧围绕发展现代农业、建设社会主义新农村、推进“一产上水平”的工作要求,把改善农牧民生产生活条件、增加农牧民收入为出发点、落脚点,通过实施农牧业应用基础研究、农牧业科技成果转化、特色资源产业开发等项目和星火计划、攻关计划,新农村建设科技促进行动计划等专项行动,累计完成国家及自治区重点科技项目2914项,其中22项成果获得国家级奖励,738项获得自治区级奖励。截止2008年底,科技对农牧业发展贡献率达到37%,农牧区科普率达到65%
    
6、扶贫开发工作取得显著成效。“十一五”规划期间,扶贫开发重点抓了贫困户安居工程、整体推进扶贫、产业带动扶贫、贫困劳动力培训转移就业和小型基础设施。截止到2008年,全区人均纯收入低于1300元的重点扶贫对象已由2001年的148万人下降到23万人,人均纯收入低于1700元的低收入人口也由2005年的96.4万人下降到68万人。农牧区重点帮扶对象和低收入人口的快速减少,促进了农牧区的和谐稳定,改善了贫困农牧民的生产生活条件。
二、推进西藏农牧区社会事业发展的主要做法和经验
    
西藏的总体经济发展水平还比较低,但农牧区社会事业发展还能取得上述巨大成就,这首先归功于中央政府和内地省市在财力、物力、人力方面给予了大力的支持和援助。当然西藏的事情主要还是靠西藏来办。西藏同志在农牧区社会事业发展方面结合西藏农牧区的实际积极认真贯彻中央大政方针、特别是中央对藏的方针政策,艰苦奋斗,开拓进取,终于在十分困难的条件下取得了巨大的成绩。他们的主要做法和经验是:
    
1、自治区各级党委和政府高度重视农牧区社会事业。自治区党委和政府历来重视社会事业,把社会事业的发展作为社会进步的重要标志,作为执政为民的重要职责。特别是党中央提出贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等重大战略思想和决策后,自治区各级党委和政府认识到经济建设与社会建设互相促进和协调发展的辩证统一关系,认识到社会事业乃是关系到人民切身利益的民生事业,认识到社会事业在维护社会稳定、民族团结和国家安全方面的重大政治意义。西藏农牧区在人口、地域、自然环境、产业等方面占西藏的绝大部分,因此自治区党委和政府把社会事业发展的重点放在广大农牧区。2001——2008年,西藏农牧区社会事业发展领域总投资40亿元,占整个社会事业领域总投资60%以上。自治区各级政府各有关部门对农牧区社会事业也相当重视。例如:教育厅全面实施“科教兴藏”,“人才强区”战略,把农牧区教育放在优先发展的地位,从经费投入,政策保障方面给予倾斜;卫生厅始终坚持“以农区为重点,预防为主,藏中西医并重”的方针,把保障广大牧民群众的健康放在首位,大力加强农牧区医疗卫生工作,不断满足广大农牧民群众的基本医疗卫生服务需求;文化厅把农牧区文化作为西藏文化工作的重中之重,加大资金投入,制定出台了《关于加强我区基层文化事业发展的决定》、《关于进一步加强农村文化建设的意见》等一系列指导性文件;环境保护局在认证落实环境保护基本国策和中央对西藏生态环境保护与建设的重要指示过程中,对农牧区环境保护工作十分重视,以自治区人民政府的名义下发了《西藏自治区关于加强农牧区环境保护的工作的意见》,编制并落实了《西藏自治区农牧区环境综合整治规划》。
    
2、财政上大力支持农牧区社会事业发展。

 

农牧区社会事业是自治区财政大力支持的重点领域和薄弱环节。长期以来,在自治区党委、政府的高度重视和中央财政的大力支持下,全区各级财政坚持财政政策和财政资金向农牧区倾斜,着力解决农牧区社会事业发展滞后的突出问题。教育方面,为改善农牧区办学条件,近10年来,财政上给小学规范化建设安排了3.78亿元,给初中工程安排了3.8亿元,教学点改造工程安排1.2亿元,“两基”债务化解安排了2.65亿元。为使农牧区中小学生的“包吃、包住、包学习费用”政策得到落实,财政先后七次提高“三包”标准,到2009年,小学生年均1300元,初中生年均1450元,边境乡、县小学生年均1400元,初中生年均1550元。医疗卫生事业方面,全区乡镇卫生院业务用房和基本医疗设备,重点行政村医疗点的必要医疗器材,都是由财政解决的。财政对农牧民的医疗补助标准,由2000年的人均15元提高到2008年的140元。农牧区优生优育补助标准由年人均6元提高到12元。文化事业方面,“十一五”期间,在财政经费不足的情况下,仍安排每县综合文化活动中心建设项目投资24万元。采用财政补贴等形式,积极扶持了农牧区民间文艺团体。农牧科技事业方面,2006年以来,财政用于农牧科技事业的资金近3亿元,占全区科技支出的50%以上。社会保障方面,2005年,自治区实施了农牧区特困医治医疗救助制度,救助对象年度最高得到8000元的救助,对长期患病造成家庭负担过重或患特大重病的,救助标准可提高到3万元。2007年在全国率先建立农村生活最低保障制度,人均纯收入低于800元的23万农牧民全部纳入了保障范围。生态环境和新农村建设方面,20072009年国家安排造林工程4亿元,公益林生态补偿7亿元,农牧民安居工程补助资金21.94亿元。农牧区沼气池建设补助资金2.96亿元。扶贫开发方面,“十五”期间,西藏扶贫开发累计完成投资15.18亿元,其中,中央财政12.7亿元,自治区财政2.48亿元。
    
、以实施重大工程、建立保障制度、制定发展规划为抓手推进农牧区社会事业发展。为使农牧区社会事业发展的任务落到实处,各有关部门采取了实施重大工程和建立保障制度的办法。实践证明这种办法是行之有效的。在教育事业方面,在“两基”攻坚中实施了“一把手”工程,在“农科教”结合中开展“农村劳动力培训工程”,在发展现代远程教育中实施了教育资源“校校通、班班通、堂堂通”系统工程,在农牧区义务教育中建立了“财力渠道不变、预算核定到校、支出统筹安排,经费集中管理”的教育经费保障新机制。在医疗卫生事业方面,建立了以免费医疗为基础,以政府投入为主导,农牧民个人自愿筹资,家庭账户、大病统筹和医疗救助相结合的农牧区医疗制度,制订了《“十一五”时期西藏自治区卫生人力发展规划》。在文化事业方面,实施了“乡镇文化站建设工程”、“送书下乡工程”、“送戏下乡工程”等一系列农牧区文化惠民工程。在生态环境保护与新农村建设方面,实施了退耕还林工程、退牧还草工程、天然林保护工程、重点区域造林绿化工程、防沙治沙示范工程、安全饮水工程、清洁能源建设工程、农牧民安居工程。
    
4、用政策扶持农牧区社会事业发展。由于西藏在自然地理、历史文化和经济基础等方面的特殊性,西藏农牧区社会事业的发展需要各项优惠政策来扶持,这一点党中央、国务院和自治区党委政府是很明确的,因时因地因人制定和实行了各种有利于农牧区社会事业发展的政策。在教育事业方面,对义务教育阶段学生实行免收学杂费、免费提供教科书、作业本的“两免”政策,对农牧区中小学生实行以“包吃、包住、包学习费用”的“三包”政策,对在高中和中等职业学校的住校农牧民子女实行助学金。在医疗卫生事业方面,为切实解决基层医疗卫生人员待遇低的突出问题,自治区从2009年开始,为全区每个乡镇卫生院平均安排两名公益性技术岗位,按每个岗位每年给予1.2万元,主要解决乡镇卫生院职工聘用医护人员的工资待遇。同时推出乡村医生聘用制度,自治区为每个村卫生室聘用一名乡村医生,聘用基本工资为每年2000元,并根据公共卫生服务工作任务完成状况给予奖励补助。在生态环境方面,开展了西藏生态补偿研究,形成了《西藏生态补偿研究报告》,提出了森林、草地、水资源保障,自然保护区和矿产资源等五个领域的生态补偿政策。
三、西藏农牧区社会事业发展的主要问题
    
虽然西藏农牧区各项社会事业发展已经取得了前所未有的成就,但并不表明已经完成了各项规划与发展目标,更不存在问题。实际上,农牧区各项社会事业的发展水平,与社会主义新农村建设和“小康西藏、平安西藏、和谐西藏、生态西藏”的社会发展的标准相比,与统筹城乡发展和新农村建设的标准相比,与改善农牧民生产、生活水平与生活质量的要求相比,还存在较大的差距。在现实和未来的发展与进步进程中,依然会存在各种各样的问题。有些问题可以通过发展很快得到解决,而有些问题将会是长期的。我们为此要作长期的艰苦的努力。
    
1、农牧区义务教育成果需要巩固。农牧区中小学的办学条件依然较差。我们在江孜县江热乡中心小学调研,这所学校在当地还是最好的,但校舍紧缺,教室座位拥挤,学生三人二床,老师二人挤住一间约6平米旧矮房。由于西藏自治区特有的自然环境和社会条件,农牧区的义务教育所需要付出的人、财、物力投入,远远超过内地一般省区,乃至其他少数民族自治区。全区还有六个县尚未“普九”,已完成“普九”的县基础十分脆弱,学生辍学率仍然较高。如果不对既有的成果抓紧抓牢,还有可能使取得的“普六”“普九”成果丧失,特别是农牧民子女入学巩固率的问题。
    
2、农牧区医疗卫生待继续加强。西藏农牧区地广人稀的人口基本分布特征同样使得其单位投入规模较大,成效较差。虽然农牧区在2008年实现了医疗保障的全覆盖,但农牧民有病时得到有效及时诊治,尤其是重病的诊治,还存在较大的困难。基础设施依然薄弱,目前大部分村还没有建立卫生室。村卫生室医生待遇偏低。林芝鲁朗镇反映,他们那里村卫生室医生每月仅补助38元。农牧区医疗卫生队伍数量不足,乡镇卫生院缺员率51.17%,平均每村拥有乡村医生0.64名。农牧区现有医疗卫生人员素质偏低,其业务知识和技术急需培训和更新。
    
3、农牧区文化建设滞后。全区30多个县没有综合文化活动中心,626个乡镇没有综合文化站,所有行政村没有符合国家标准的村文化活动室,所有县民间艺术团没有办公和排练场所。
    
4、农牧区环境综合整治任务繁重。农牧区环境治理普遍存在人员、设备、资金、制度的欠缺,治理工作容易走上“边治理边污染”的恶性循环。在实施农牧民安居工程及游牧民定居工程过程中,未很好配套建设生活垃圾、污水收集等处理设施,农牧区居住环境脏乱差的现象依然存在。部分农牧民环保意识薄弱和传统陋习的长期存在,严重制约了农牧区环境治理工作。

 

5、农牧民剩余劳动力的转移问题已经较为显著。在农牧区人口及其劳动力增长相对较快,农牧业条件和水平逐步提高的格局下,全自治区剩余劳动力的转移问题,已经十分明显表现出来,而农牧区剩余劳动力的转移并非农业、社会保障等一两个政府管理部门的事情,而要持续有效解决这一难点和问题的制度安排和机制依然尚未建立起来。
    
6、农牧科技推广、培训与示范体系能力建设滞后。虽然各级涉农相关管理部门做了大量富有成效的工作,但农牧科技推广、培训与示范体系的能力依然较弱。原因不在于财力、物力,而在于人力,尤其是农牧科技推广工作,由于县乡两级科技推广和机构的人员增长缓慢,知识更新也较慢,专业人员不足,导致农牧科技推广应用的日常工作在基层很难全面展开。
    
7.农牧区各项基础设施依然供给能力不足。农村道路质量不高,遇到雨天,道路泥泞现象非常突出。多数道路是由村组织农牧户进行修建的,随意性较强,缺乏统一规划通行效率低下。部分农田水利设施超期运行,年久失修,设备老化,不能满足正常灌溉的需要。在我们调研的日喀则市边雄乡,其命脉水渠“前进水渠”长18.7公里,建于1977年,淤积严重、防洪排涝能力减弱,保障能力明显下降。农牧区社会发展事业能力的不足,在硬件层面与农牧区的基层设施供给能力依然不足有很大关联性。而要实现在广大农牧区水、电、路、讯等各项基础设施的有效供给和持续性供给,不仅需要有大量和持续性的人、财、物力投入,还需与当地的实际相结合,培养出一支留得下、能解决基础设施维护问题的当地队伍。这是农牧区基础设施能力建设的一个较难解决的问题。这些问题在河谷农区还相对容易,但在更为地广人稀和环境更差的牧区,就显得十分突出。
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、农牧区社会事业持续发展缺乏基础、系统与综合层面的对策。西藏农牧区在自然条件和环境方面所形成的困境,非人力可以完全改变和解决,而这往往要影响和制约着社会事业发展和进步的成效。但目前农牧区因人口增长而显现出来的人地关系紧张和生态环境问题,已经构成对农牧区的经济和社会事业发展的现实和潜在的阻碍。如果不在农牧区实施人口转移和实施适度的人口计划生育政策,将会使已经取得的许多社会经济成果丧失,而这一带有基础性制度调整和重构问题,尚需要各个方面高度关注和重视,才可能使西藏农牧区社会事业取得持续性成果。
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、人口素质亟待提高。人口素质 包括文化素质和身体素质,人口素质与社会事业发展息息相关,这是西藏社会事业发展的共性问题。西藏农牧区自身的造血功能较差,西藏农牧区人口素质人口自身素质还有待提高。西藏农牧区的教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等社会事业发展过程中存在诸多问题,归根结底是人的问题、人口素质问题。西藏农牧区人口素质不能为社会事业的发展提供有效的支撑。造成这一问题的原因是多方面的,但从现实的情况看,主要是没有通过有效手段充分调动基层的教师、医疗工作者和农牧技术推广人员的工作积极性,缺少对他们的及时培训。人口素质的提高成为了西藏农牧区社会事业发展的瓶颈问题,亟待提高。
四、“十二五”西藏农牧区社会事业发展总体思路

    
“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”,是建设社会主义新农村的总体目标,也应是西藏农牧区社会事业建设的基本内涵和基本要求。在未来“十二五”期间,为使西藏农村的整体面貌大为改观,城乡之间的差距明显缩小,具体目标大体是:积极加强农牧区社会事业基础设施建设,显著改善和提高农牧民的生产生活条件;加快发展农牧区教育、医疗、卫生、文化、科技、民生等社会事业发展,形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围;加强农村环境卫生整治,明显改变村貌;推进农牧区生态环境建设,不断提高农牧民生态环境保护意识,实现和保护好西藏的碧水蓝天。
    
加快西藏农牧区社会事业发展,面临着大好的机遇,机不可失。在发展机遇方面:从外部环境分析,首先,进入新世纪,我国综合国力不断增强,国际地位不断提高,经济发展仍然保持着快速发展态势,国家经济不断发展壮大,非常有利于继续大力开发对西藏的援助建设,国家有能力支持西藏发展:第二,党和国家高度重视西藏的发展繁荣。在新世纪之初,中央及时召开的第四届西藏工作座谈会,为西藏在新世纪加快发展指明了方向。全国支援西藏将成为国家的既定方针。2005年国家专门就西藏的发展稳定问题进行研究,并及时下发了《中共中央关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》,就西藏的发展稳定工作进行了明确部署;第三,加入世贸组织,国际、国内市场的开放程度更加宽广,为西藏充分发挥资源优势,变资源优势为经济优势,积极参与国内、国际竞争创造了很好的机遇。从内部环境看,西藏社会局势稳定,政通人和,广大群众谋发展,基础设施有了很大改善,瓶颈制约得到了一定缓解,连接西藏内外的经济大动脉——青藏铁路正式通车已有几年,并为进一步加快西藏农牧区社会事业发展打下坚实基础。
    
关于“十二五”规划西藏农牧区社会事业发展的总体思路,由于调研时间短,调研不够全面深入,同时受自己研究水平的所限,只能就感觉到的一些值得注意的问题提出一些粗浅的不完整的探索性意见,供领导和有关方面参考。
    
1、要把农牧区社会事业发展放在更加重要、更加突出的位置。之所以提出这两个“更加”,是基于两点考虑。一是从西藏的现实看,西藏的社会事业发展有重大的进步,但毕竟欠账太多,总体上仍然落后全国平均水平。因此,西藏的社会事业发展要加快,其速度应赶上甚至超过全国平均水平。二是从社会事业的重要性看,社会事业虽然是花钱的事业,但他是社会群体的巨大消费,对经济的刺激和拉动作用同样是巨大的;它又是直接满足人民公共需求的安定民心的民生工程,对于社会的稳定和民族团结具有基础性地位和作用。
    
2、要坚持以政府投入为主,并且加大投入。社会事业的公益性决定了政府必须是投入主体。西藏经济发展水平低,民营经济还不强,同时特殊地理历史条件又决定了发展社会事业的难度比较大。西藏的社会事业发展一直依靠中央财政和地方财政。中央财政更是主要的,这充分体现了社会主义的优越性和国家对西藏的政策倾斜。“十二五”期间,西藏的经济受各种条件的制约不可能发展很快,其财政收入增长也不会很快。因此,中央财政从维护国家统一和民族团结的战略高度出发,顾及西藏地方财政薄弱的现实,在“十二五”规划中给予西藏社会事业发展更多的支持,这是非常必要的。西藏各级地方财政也要创造条件,挖掘潜力,尽可能加大对农牧区社会事业投入。
    3、要鼓励内地援助和吸引社会民间力量参与农牧区社会事业建设。内地省市对口支援西藏农牧区社会事业效果显著,受到广大农牧民的欢迎和好评。随着内地省市经济实力的增强,这种支援还要进一步加大。社会民间力量包括民营企业家、宗教团体在参与社会事业建设方面要加以鼓励。只要正确引导,政策得当,他们也是可以有所作为的。还可以大胆吸引外国友好人士参与到农牧区社会事业发展中来。
    
4、充分发挥农牧民的主体作用和首创精神,把改革创新作为农牧区社会事业发展的强大动力。农牧民不仅仅是社会事业的受益者,同时也是建设者。建设农牧区社会事业,离不开他们出钱、出力、出智慧。要通过各种手段激发他们大办社会事业的积极性。要坚持不懈地推动农牧区社会事业的改革和制度创新,增强改革措施的协调性,加强和完善国家对农牧区社会事业发展的调控和引导,在区别对待前提下,通过改革基础设施投资与运营机制,建立健全有利于提高农牧区社会事业效益的管办分离机制,使农牧区社会事业充满活力和可持续发展。

 

5、在城乡社会经济统筹发展中推进农牧区社会事业。农牧区社会事业只有在城市支援农村,工业反哺农业的城乡一体化进程中得到不断发展。要加快建立健全以城带乡 、以工促农的长效机制,巩固和完善强农惠农政策,把国家基础设施和社会事业发展重点放在农牧区,推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农牧民共享社会事业发展成果。
    
6、在自治区党委统一领导下,集中各方面力量来加强农牧区社会事业。坚持党管农牧区社会事业发展工作,完善党管农牧区社会事业工作体制机制和工作方法。农牧区社会事业是个复杂庞大的系统工程,涉及许多部门、行业、地区,条条块块都在管。自治区党委政府要在集中各有关部门意见的基础上作出农牧区社会事业发展的统一规划,避免重复浪费和不协调现象。规划发展项目要突出重点,避免分散平均。集中力量攻下重点项目。搞些示范点、示范片,整村整乡推进。各有关部门切实履行自己的职责,工作不推诿,同时互相协调配合,形成合力共同做好农牧区社会事业各项工作
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、更加重视提高农牧区社会事业的人才素质。农牧区发展社会事业最缺的还不是物质条件,而是人才,是教师、医疗卫生人员、文化工作者、农牧技术人员、工程技术人员、环保工作者等。这些最基层的社会事业工作者,是当地社会事业的佼佼者。一方面要大量培养当地此类人才,对现有人才进行培训“充电”,同时注意从内地吸引人才。要采取物质和精神上的鼓励措施,使这些在农牧区艰苦的环境中的社会工作者安心好好工作。

五、十二五时期西藏农牧区社会事业发展重点
    
根据西藏农牧区社会事业总体形势和发展思路我们认为,“十二五”时期,西藏农牧区社会事业发展重点是完善提高“八大工程”,实现西藏农牧区社会事业新发展、新提高和新跨越。
    
1、完善提高以“普六”、“普九”为基础的教育工程。坚持实施“科教兴藏”、“人才强区”战略,把教育放在现代化建设优先发展的战略地位,进一步加快西藏教育发展,提高人口素质。要推进农牧区学校布局调整和结构调整,提高义务教育集中办学规模和质量;新建、改造、维修加固校舍,全面消除土木结构建筑。改善学校办学条件,各级各类学校图书、教学仪器设备、文体设施基本达到规定标准。完善教师培训体系,切实加强师资队伍建设,努力实现教师学历合格率100%,不断提高教师的学历层次,进而提升教师自身素质和教研水平。实施西藏“双语”培训计划,建立支持西藏“双语”教育发展长效机制。基本普及农村学前两年“双语”教育,通过改造利用撤并教学点设施和新建乡镇幼儿园,改善学前“双语”教学办学条件。继续实行“包吃、包住、包学习费用”的“三包”政策,不断提高“三包”政策的覆盖面和补助标准。加快职业教育发展,建立职业教育实训基地,形成地、县、乡职业教育和成人教育培训网络,初步建立面向西藏全区的免费职业教育制度。要重视农牧区实用人才的建设,特别是抓好兽防员、农技人员、村级干部队伍教育培训,确保这三支队伍发挥出应有的作用。
    
2、完善提高卫生建设工程。进一步健全以县医院(卫生服务中心)为龙头、乡(镇)卫生院为枢纽、村卫生室为基础的农牧区医疗卫生服务体系,特别是要搞好村卫生室建设,按照村级组织活动场所建设总体规划,逐步建立健全村卫生室。进一步采取公开考录、招聘、招募等各种积极有效措施,加快解决农牧医疗卫生机构缺员问题,充实农牧区医疗卫生队伍。加强乡村医生队伍的培养和补充,逐步实现每个村拥有1名乡村医生的目标;制定并实施农牧区医疗卫生人员培训计划,尤其是加强当地医疗卫生人员的培训,提高农牧区医疗卫生技术人员素质。落实相关补助待遇,健全考核奖励机制,实行评聘特殊政策,改善住房生活条件,稳定农牧区医疗卫生队伍。加快农牧区藏医药适宜技术的推广和使用,充分发挥藏医药在农牧区防病治病中的重要作用,为广大农牧民提供安全、简便、价廉的藏医药服务。开发远程医疗诊断系统,提高农牧区医疗卫生的服务水平。完善农牧区医疗制度,继续保持农牧区医疗制度全覆盖,不断提高财政补助水平,增强医疗保障能力,逐步实现农牧民群众“看得上病、看得起病、看得好病”的目标。加快疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系建设,全力抓好高原性多发病、常见病、地方病、传染病、流行病的公共卫生和医疗服务体系建设。加强农村优生优育、妇幼保健工作,积极推行住院分娩补助和婴幼儿免费免疫政策,提高出生人口素质。
    
3、完善提高“七通”工程。整合资源,进一步实现农牧区“七通”,即通水(自来水、清洁饮用水、必要的生活生产用水)、通电、通邮(政)、通路(乡村公路或简易公路)、通线(广播、电视)、通话、通网(因特网特别是县乡两公用网),大幅度提高农牧区乡村两级基础设施覆盖率。特别是农牧区饮水工程,现已完成80%,“十二五”期间一定要全部完成。要加大投入、科学规划,切实提高乡村公路的质量,改善农牧区人民群众的通行条件。在巩固已有成果的基础上,加快解决“盲村”听广播、看电视、通电话的问题,利用卫星直播技术解决自然村群众听广播、看电视的问题,利用卫星电话解决自然村群众通电话的问题。要落实“七通”日常运行维护经费,建立“七通”维护管理机制,确保“七通”长期通。
    
4、完善提高安居工程。进一步实施安居工程,农房改造“十二五”时期要完成,绝不要拖到“十三五”,使农牧民住上宽敞舒适的新房,为贫困户安居乐业奠定坚实的基础。牧民定居要搞好,首先要帮助那些不适合居住、对环境破坏大的地方的农牧民进行搬迁定居,在实施安居工程时,要与新农村建设和环境整治相结合,切实加大配套设施建设力度,改善农牧民居住的整体环境。进一步实施边民民房改造,改善边民居住环境,提高边民形象,保持边境稳定。要着重抓好农牧民住房的抗震设防工作,落实安全标准,提高防震抗灾能力,大力宣传普及防灾减灾知识,提高农牧民避灾自救能力,切实保证农牧民的人身和财产安全。
    
5、完善提高农田水利工程。农田水利工程属于农村公共基础设施,既是经济问题,也是社会问题。改善水利对于保障西藏的粮食自给、增加农牧民收入、解决贫困问题具有重大意义。西藏的自然条件相对恶劣,干旱洪涝等极端性天气现象发生几率越来越高,而相应的控制性水利工程缺乏,农田水利设施老化失修、机械化灌溉水平低,天然草场灌溉系统严重缺乏,严重制约农牧民增收,因此要加大对西藏农牧区水利设施的投入力度,兴建和完善水利灌溉设施,从根本上提升农业综合生产能力,提高粮食单产,为农业丰产丰收奠定坚实的基础,保障粮食安全;采取民办公助等形式,鼓励和支持农牧民广泛开展小型农田水利设施、小流域综合治理等项目;加快实施水利富民工程,兴建中小型抗旱水源工程。
    
6、完善提高文化建设工程。实施基层公共文化设施建设工程,在全面完成“十一五”设施建设项目基础上,新建一批地市、县、乡、村文化基础设施,基本实现“地市有图书馆、群艺馆、非物质文化遗产保护中心;县有综合文化活动中心、民间艺术团排练演出场所;乡有综合文化站;行政村有文化活动室”的目标,建立地市、县、乡、村四级公共文化设施网络。大力实施“送戏下乡”、“送书下乡”等文化惠民工程,为农牧民群众提供更多更好的文化服务。实施“西藏文化走出去”战略,增进国内外对西藏的了解,塑造西藏农牧区文化良好形象。建立健全文物和非物质文化遗产保护和传承机制,进一步加大保护、管理和利用力度,加强文化生态保护区建设和藏文古籍保护工作。适应农牧区文化事业发展需要,配备充实县、乡文化机构队伍,基本实现“县乡有专职文化队伍,县县有民间艺术团”的目标。7、完善提高社会保障工程。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,建立健全与经济社会发展水平相适应的农村社会保障体系,建立新型农村社会养老保险制度,做到个人缴费、集体补助、政府补贴相结合,使农牧民老有所养。建立农牧区失地农民养老保险制度,使被征地农民生活水平不下降、基本生活长期有保障。完善农牧民最低生活保障制度,进一步扩大农村贫困人员保障范围,提高农村低保户和城镇低保户标准。推进流浪未成年人保护,儿童福利、残疾人综合服务设施和社区综合服务设施建设,改善社会福利和社会救助。大力实施开发式扶贫,解决贫困人口的温饱问题。加大农牧区富余劳动力转移就业培训力度,大力开展订单、定向、定点培训,开展有针对性的技术培训,切实帮助农牧区富余劳动力掌握一定的生产技能。

    8、完善提高环境保护工程。加大生态功能保护区建设、集中式饮用水水源地水质保障、城镇污水和垃圾处理、清洁生产与污染防治等生态环境保护与建设项目的投入。探索建立生态补偿长效机制,对森林、草地、湿地、自然保护区、生态功能区、水资源保障等实施生态补偿;积极实施天然林保护、湿地保护、自然保护区建设、退耕还林、退牧还草、防沙治沙、水土流失治理等重点工程。实施农村清洁工程,加强农村生活污染治理,加快改水、改厨、改厕、改圈,不断改善农村卫生条件和人居环境。加大农村沼气建设的投入,建设沼气池、农村沼气服务网点、养殖小区集中供气点和大中型沼气工程,建设农村生态农业示范点,推广以沼气为中心的生态农业模式。要因地制宜,大力推广使用清洁能源,在全区范围内广泛推广使用太阳灶、太阳能热水器。
六、若干政策措施建议
    
“十一五”期间,党中央、国务院及自治区党委、政府对西藏农牧区社会事业采取了一系列卓有成效的政策措施,这些在“十二五”期间需要继续坚持和贯彻落实。在上述要重点完善提高的“八大工程”中,已包含了主要的政策措施,这里不再复述。现就一些上面没有提到的或需要进一步强化和落实的政策措施提出若干建议。
    
1、中央和地方财政要以更多的投入用在农牧区社会事业工作人员上。通过提高待遇、改善居住、加强培训等措施,切实解决农牧区中现有的一部分农村教师、乡村医生和其他基层社会事业工作人员的收入过低、住房太差、素质不高的问题,让他们的生活水平不低于当地人口的平均水平,让他们的知识和技术能胜任本职工作。
    
2、援藏省市加大对农牧区社会事业建设的支援。在农牧区的公共基础设施建设、人才培养、医疗卫生、环境保护、文化遗产保护、文化活动开展等领域,掀起内地援藏新高潮。
    
3、建立新型农村养老保险制度。鉴于西藏农牧区人口数量小的实际情况,新型农村社会养老保险工作可一次到位。由于西藏人均寿命为67岁,低于全国平均水平,在制定实施方案时,应将领取养老金的年龄由国家规定的60周岁调整为55周岁。将基础养老金的领取标准适当提高,提高部分建议由中央财政通过专项转移支付的方式给予补贴。
    
4、建立失地农牧民养老保险制度。随着农牧区集体所有土地被征用的数量越来越多,应十分重视失地农牧民养老保险金的筹集。筹资额度按参保人员达到退休年龄后养老金待遇不低于当地城镇最低生活保障标准确定。
    
5、加大农牧区富余劳动力转移就业培训力度。有关政府部门应针对市场需要和农牧民对技能培训的要求,制定不同行业、不同层次的培训计划,开展有针对性的培训。建议这部分培训费用主要由中央财政负担。
    
6、建立稳定的公共文化服务财政保障机制。在文化基础设施项目方面要争取国家专项扶持。对文化事业财政投入的增幅不低于当年同级部门的投入增幅,确保基础文化建设有足够的经费支持。
    
7、完善提高农牧业科技推广服务体系。完善科技特派员制度,建议组织上将他们的服务成效作为科技奖励和考核的重要内容。村级农牧技术员的补贴过低,建议提高他们的补贴标准,以利于充分发挥他们的积极性。
    
8、加快农牧区医疗卫生制度信息化建设。西藏农牧区医疗卫生服务地域广阔,亟待实现信息化管理。建议由中央财政支持,尽快建立覆盖全区的农牧区医疗卫生制度信息管理系统,并在创立信息化系统过程中给予政策的扶持和技术的指导。在此基础上,积极探索建立远程医疗服务网络。
    
9、建设生态西藏。建议国家加大财政投入,设立西藏生态安全屏障保护与建设专项资金,加大生态功能保护区建设,确保基本构建西藏生态安全屏障的目标。全面建立生态补偿长效机制。一是提高森林生态效益补偿标准;二是将草原生态效益奖励范围扩大到所有牧业县和半农半牧业县,并逐步提高奖励标准。
    
10、维护农牧区社会稳定。大力加强农牧区公安基层基础建设。改善基层政法部门的基础设施条件,增加基层公共经费的支出,改善基层政法干部的工作条件和生活待遇,努力构建维稳的第一道防线。加强对农牧区及城乡结合部的治安管理力度特别是对重点人员和寺庙进行防范。

 

结束语

西藏是全国城乡差距最大和全国为数不多的集中连片贫困地区,当前和今后一个时期是西藏奋力追赶全国发展步伐,缩小差距的重要历史阶段。因此,中央和援藏省市及自治区有关部门应加大对“三农”工作的支持力度,全面推动西藏农牧区社会事业发展,确保西藏和全国同步实现建设小康社会奋斗目标。